从“规定”到“条例”

王君宏 常畅

2017年1月15日，出席市四届人大五次会议的800多名市人大代表，将步入人民大礼堂，履行神圣的职责。

在每位人大代表的公文包中，都会有一本《重庆市地方立法条例（草案）》及其说明。

这部《重庆市地方立法条例（草案）》，凝结着市人大常委会组成人员的心血和智慧，也凝结着立法机关工作人员、法学专家和社会各界的心血和智慧。

缘起

《重庆市地方立法条例（草案）》是市四届人大第一次在代表大会上审议的一部法规草案。

“什么法规上大会审议？什么法规可以由人大常委会通过？这都是有明确划分的。”市人大常委会委员、法制委员会主任委员余捷说，地方立法条例是人大行使基本权力的规则，既涉及到代表大会，又涉及到常委会权力的行使，在常委会审议后应当提请市人民代表大会审议通过。

重庆市人民代表大会审议表决法规草案的情况并不多，最近的一次是2009年1月12日重庆市第三届人民代表大会第二次会议修订《重庆市人民代表大会议事规则》。

本届人大第一次在代表大会层面审议法规草案，对立法规划和年度立法计划的制定程序以及对法规案起草机制进行明确和完善，从制度上进一步强化了科学立法、民主立法。这一系列的亮点让这部法规的制定备受关注。

2001年1月16日，重庆市第一届人民代表大会第五次会议通过了《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》（以下简称地方立法程序规定），2010年7月23日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十八次会议对立法程序规定进行了修订。

时间表

法因时而立。修订地方立法程序规定势在必行。

任何一部法规的制定绝非一蹴而就。

下面是《重慶市地方立法条例（草案）》的立法时间表：

2015年，市人大常委会将立法程序规定的修订作为立法预备项目。

2016年3月，市人大法制委、常委会法工委启动地方立法程序规定修改工作，对法规的修订进行调研论证。

2016年6月，市人大法制委、常委会法工委就修改地方立法程序规定的原则、修改方向和主要内容等有关问题，向常委会分管领导进行汇报，确定了地方立法程序规定修改的基本思路。

6月17日，地方立法程序规定修订送审稿初稿征求市人大专门委员会、常委会工作机构的意见，并根据反馈的意见反复修改，形成送审稿征求意见稿。

6月24日，市人大常委会立法推进会听取了地方立法程序规定相关修改工作和下一步拟解决的主要问题的汇报。

7月底，地方立法程序规定送审稿征求意见稿送市高法院、市检察院、市政府法制办、市社科院等13家单位以及38个区县（自治县）人大常委会征求意见，共收到反馈意见93条。

8月初，为进一步研究论证民族自治立法的相关问题，法规起草组赴广西、贵州等地学习立法经验。

8月底，送审稿修改稿再次征求市人大专门委员会、常委会工作机构以及市人大常委会立法咨询专家意见。

9月12日，市四届人大法制委员会第四十一次会议审议送审稿修改稿。

9月14日，市四届人大常委会第五十七次主任会议听取《重庆市人民代表大会及其常务委员会立法条例（草案）》（以下简称立法条例草案）的汇报。

9月27日，立法条例草案提请市四届人大常委会第二十八次会议一审。

一审后，市人大常委会法工委通过代表履职平台将草案印发市人大代表征求意见，并在市人大常委会公众信息网上全文公布草案，征求社会公众意见。市人大法制委、常委会法工委对常委会组成人员的审议意见以及各方面的意见建议逐条进行集中研究修改和充实完善，形成立法条例草案二审稿。

11月21日，市四届人大常委会第二十九次会议二审立法条例草案。

11月23日，市四届人大常委会第二十九次会议会中主任会议决定，将立法条例草案提请市四届人大五次會议审议通过。

聚智

从春到夏，从夏到冬，一环扣一环，紧锣密鼓，有序开展，其间的辛苦可想而知。

“立法条例草案的起草、修改，充分反映各方意愿，在立法过程中，我们坚持了党对立法工作的领导，坚持了民主立法、科学立法的原则，体现了实情民意，使‘立法之法接地气。”余捷如是评价立法条例草案的起草过程。

立法条例草案共1万多字，共八章85条，包括总则，立法规划、计划的制定和法规案起草，市人民代表大会立法程序，常务委员会立法程序，批准自治条例和单行条例程序，公布、备案和解释，其他规定，附则。

从内容来看，立法条例草案增加了立法权限、法规解释、法规清理和立法后评估等规范立法活动的实体性内容，明确了代表大会和常委会的立法权限，规定关系本市全局和群众切身利益的特别重大事项、规范市人民代表大会职权及其工作规则的地方性法规由市人民代表大会制定，其他地方性法规由市人大常委会制定。

立法条例草案则根据实际，进一步完善了立法规划和年度立法计划的编制、执行、调整程序，拓宽了立法建议项目的收集渠道，调整了立法规划和年度立法计划的通过主体，强化了年度立法计划的执行，增加了立法规划和年度立法计划调整的相关规定。

立法条例草案拓展了公民有序参与立法的途径，提出法规草案经常委会会议审议后，应当在互联网等媒体上公布，征求社会公众意见；法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听证情况应当向常委会报告。

同时健全了法规案起草机制和法规审议、表决机制，增加了法规通过前评估、立法后评估、法规清理、制定配套规定等一系列推进科学立法、民主立法的制度。

此外，立法条例草案还增加了地方性法规、自治条例、单行条例的解释的相关规定。

声音

立法的过程是争论的过程，也是汇聚智慧，形成共识的过程。争论的声音越充分，立法会越周全、稳妥。将担忧和质疑转变为科学立法的推动力，是依法治国的题中之义，也是民主政治的体现。

“在立法条例草案的征求意见过程中，对于到底是用‘立法规定还是用‘立法条例的名称，有两种不同的声音。”市人大常委会法工委副主任张山告诉记者。

一种声音认为，应该用“立法规定”，因为从内容看，主要是对立法程序进行规范。

另一种声音认为，立法条例草案增加了立法权限、法规解释、法规清理和立法后评估等内容，原有法规名称已无法完全涵盖，应用“立法条例”名称。

“从实际来看，这次修改的内容增加了法规立法解释，批准自治条例和单行条例程序，内容延展至地方立法的全过程、各环节，是一部系统规范全市地方立法的综合性法规，最后，法制委员会确定用‘立法条例。”张山说。

不止如此。对于名称是用“重庆市人民代表大会及其常务委员会立法条例”还是“重庆市地方立法条例”也有不同声音。

有常委会组成人员认为，根据宪法、地方组织法和立法法的相关规定，地方人大及其常委会行使地方立法权。重庆市的地方立法活动指的就是重庆市人大及其常委会的立法活动，政府只有法规的提议案权，规章不是严格意义上法律体系的组成部分。同时，自治县的条例也要市人大常委会批准，“重庆市地方立法条例”在名称上没必要再冠以“重庆市人民代表大会及其常务委员会”。

市人大法制委根据常委会组成人员的建议，在二审后把“重庆市人民代表大会及其常务委员会立法条例”改为了“重慶市地方立法条例”。

在一审、二审中，常委会组成人员对立法条例草案各抒己見，哪怕是对一个标点、一个字词都字斟句酌，提出建议和意见。

有常委会组成人员认为，十八届四中全会关于全面依法治国的决定，以及立法法对立法质量的提高都有要求，要提高立法质量就必须从立法草案抓起。但在实践中，在地方立法层面，部门主导立法的现象非常严重，各地都有这种情况，法规起草部门倾向于强化自己的权利，加重相对方的义务。所以，对专业性较强的法规草案，应当有更加严格、科学、民主的立法程序规定，“应当邀请相关领域的专家参与起草工作”，防止部门利益法治化，拓宽民主参与立法的途径。

有常委会组成人员直言，立法要充分体现公众参与立法，对公众参与立法的途径要扩宽，而且还要落实，不能为公开而公开，公开以后还要建立意见反馈机制，公开以后征求意见哪些采纳了、哪些没采纳，要给社会一个说法。应该增加公民个人对地方性法规可以提出法规解释请求的相关规定。

有常委会组成人员认为，立法规划应当提请市人大常委会会议审议通过。

有常委会组成人员建议，在草案中增加对立法档案相关内容的规范。

有意见认为，实践中，对于法规案经过市人大常委会三次审议后仍然有重大问题需要进一步研究的情形，通常主任会议可以决定暂不表决，而不必须由市人大常委会全体会议决定。

有意见表示，自治条例和单行条例的规定、修改、废止和解释程序，可以由制定机关根据民族自治地方的实际进行规范。

……

对于常委会组成人员的审议意见，市人大法制委员会进行了梳理讨论，尽可能吸收采纳各方合理的意见和建议。提交本次大会审议的立法条例草案就是市人大法制委根据常委会组成人员和各方面意见修改完善后形成的。

常委会组成人员普遍认为，经过一审、二审，立法条例草案吸收常委会组成人员和各方面的意见，日趋成熟。市四届人大常委会第二十九次会议会中主任会议决定，将立法条例草案提请市四届人大五次会议审议通过。

根据市人大常委会的安排，800多名市人大代表在大会之前召开拿到了立法条例草案，提前研读、讨论。市人大常委会召开了区县人大常委会法工委负责人培训会，要求他们向代表作具体讲解，参加代表讨论，回答代表提出的问题，协助代表了解和把握这部法规草案的基本精神和主要内容，为大会审议这一法规草案做好准备。

我们期待，随着重庆市地方立法条例的审议通过、实施，我市地方立法工作将与全市经济社会发展同频共振，地方立法工作也必将迈上新的台阶。

推动良法善治

“国无法不治、民无法不安”。法治是现代文明的标志和特征，是国家和社会发展的必然选择，也是治国理政的基本方式。法治是规则之治，以科学立法为首要。

十八大以来，“社会治理”逐渐取代“社会管理”，“三个共同推进、三个一体建设”成为工作布局，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。

当前，中国正处于改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期，如何运用法治思维和法治方式改进治国理政，尤显重要。

“为了谁”是构建一个法律规范体系最本质的目的，也是我们判断和检验“良法”的基准。体现全社会的共同意愿，维护最广大人民群众的合法权益，是社会主义法治精神最重要的内核。

科学立法是推动良法善治，维护社会正义的第一道堤坝。地方立法条例是不同于一般的地方性法规，是一部“管法的法”，它的出台对于规范地方立法活动、完善地方立法程序、提高地方立法质量、推进法治重庆建设具有重要意义。全面推进依法治国，被视为国家治理领域一场广泛而深刻的革命。