民间融资监管力度亟待加强

周立平

随着市场经济的发展、经济主体的多元化和社会资金规模的不断扩大，民间融资作为一种金融资源的配置行为，为中小企业发展提供了一定的资金保障，有效地拓宽了融资渠道，优化了融资结构。但是民间融资还存在不少问题，带来的负面效应也应当引起重视。统计数据显示，2011年全国法院审结民间借贷纠纷案件59.4万件，2012年审结72.9万件，同比增长22.68%；2013年审结85.5万件，同比增长17.27%；2014年审结102.4万件，同比增长19.89%；2015年审结153.67万件，同比增长41.48%。

当前民间融资监管中存在的突出问题

（一）民间融资缺乏有效法律规范。任何经济管理活动都需要法律的保证和规范，民间融资及其监管更不例外。虽然国家一直关注民间融资的发展，但是有关民间融资的专门法律、法规尚不健全。由于缺少专门的民间融资立法，使民间融资长时期处于灰色金融的地位。个人破产法律制度的缺位、征信体系的不健全、对消费型借款人权益的保障不足等形成法律真空，導致借贷双方的权益都无法得到全面有效的法律保障，限制了民间融资的健康有序发展。民间融资的大部分法律规定过于原则性，没有具体的细则安排，尚还缺乏可操作性。法律规定滞后，如民间借贷的利息不能超过国家规定的银行存贷款利率的4倍，但是实际上很多民间借贷都处于2～3倍的利率。此规定与实际情况有着很大的距离，规定的限额过高，反而助长了高利贷的泛滥。民间融资和非法集资两者之间的界限模糊，导致了罪与非罪之间的模糊。

（二）缺乏对民间融资的有效监管。尽管2005年国务院规定，中国银行业监督管理委员会负责非法集资的认定、查处、取缔及相关组织协调工作，中国人民银行、公安部、国家工商行政管理总局、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府，密切配合中国银行业监督管理委员会开展有关工作，但是我国《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》却都没有明确对非法金融业务活动的管理部门。正是监管主体的缺位，导致非法融资与民间融资缺乏明确的管理者，也就很难以从法律实施角度对两者予以区分，进而缺乏对民间融资特别是民间中介借贷、企业内部集资、融资租赁、私募基金等机构融资行为的审批和监管制度，使得民间融资实际上处于无人监管的处境。在很多民间融资的案例中，监管部门的介入多是在纠纷或诉讼发生后社会影响较大的情况下进行，无法实现事前监管和事中控制。

（三）民间融资法制规定的相互冲突。由于缺乏统一的民间融资法，现行的法律规范对民间融资的规定散见于《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等法律及行政法规、规章和司法解释中，且多为原则性规定，条款相对模糊，法律冲突显现。一方面，《合同法》明确规定合法的民间借贷行为受法律保护；另一方面，合同法对借款合同主体并没有做出特别限制，而《贷款通则》却规定企业之间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。正是不同位阶的法律冲突，使得相关主体难以区分所涉及的民间融资活动是否合法，从而增加了交易成本和风险。

（四）民间融资监管内容的局限性。目前，我国对民间融资的监管和处罚，主要是针对民间融资纠纷已经发生、社会影响已出现之后采取的事后监管，而在融资纠纷发生前、社会影响未出现时无法起到预防作用。已有的监管内容相对单一，不成体系，无法持续跟踪、提示、控制、规避、防范民间融资的相关风险，与科学全面监管的要求相差较远。在监管主体缺失、法律支撑不完善的环境下，民间融资得不到有效的约束，加之其隐蔽性较强，多数处于自我发展的无序状态，导致民间融资秩序相对混乱，给加强监管带来一定的难度。

（五）民间借贷主体不明确。目前实践中对民间借贷的放贷人没有统一标准，借贷行为营利与否并不是确认是否为民间借贷放贷人的标准；有地下钱庄，也有如财务公司、贷款公司，它们是只贷不存的金融机构。2015年9月1日起实施的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》规定，民间借贷不管有偿还是无偿，只要不违反年利率36%的规定，法律都是允许的。我国《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条规定，禁止非法发放贷款，这是非法活动。由此可以看出，对于以营利为目的，连续的民间借贷，无论放贷主体是什么形式，必须要经法定国家机关核准并登记，否则是违法的。2010年《贷款通则》修订稿规定，作为放款人的非金融企业和个人，即使未经批准，也可以从事放贷行为，但是其放贷总额、笔数和利息收入要符合法律要求，可见该法对民间借贷主体准入的管制放松了，扩大了借贷主体的范围。现有法律并没有明确禁止企业作为民间借贷出借方，但是明确规定了公民与企业之间的借贷属于民间借贷，对于企业与企业之间的借贷是否属于合法的民间借贷，而没有突破企业与企业之间不可以进行资金拆借的规定。

强化民间融资监管力度的对策建议

（一）明确民间融资的监管主体。现阶段民间融资所产生的负面效应主要原因是对民间融资行为缺乏有效监督。由于民间融资建立在血缘、地缘和业缘的基础上，主要为本地区中小企业和城乡居民承担融资功能，其主要业务集中于存款、贷款等传统性业务，带有明显的区域性。因此，应主要由金融监管当局的地方派出机构对其实施监管。建议在银监会设立民间金融监管部，负责对民间金融机构的监督。

（二）明确对民间融资的监管内容。对民间金融机构的经营活动应重点监管其流动性风险，监管机构在民间金融机构风险管理方面着重采取与正规金融机构更为严格的措施，包括但不限于：制定存贷款比例、资产负债缺口限额、适用单独的备付金率、正式信贷的条件和比例等。另外，由于民间金融机构的信用评级较低，筹资能力较弱，贷款地域比较集中，信贷集中度较高，面对的中小企业、农户、居民等信贷客户支付能力有限，流动性风险和支付风险也较大。因此，民间金融机构的资本充足率也应高于正规的银行业金融机构。

（三）实行多元化监管模式。实行政府多个部门合作监管的模式。在自律监管层面上，要实行对民间融资的行业自律管理。行业自律是政府监管的重要合作力量，也是民间金融主体利益代表与表达的重要载体。在未来的制度安排中，应积极发展民间融资的行业性自律组织，由其对成员自愿转让的“权利”进行行业自律监管，充分发挥其监管民间融资的重要作用。行业自律体现了治理主体多元化、分散化的特征，形成行业组织、公民、政府等多中心的结构，应将自律监管与政府合作监管有机结合，扬长避短，有效监管民间融资风险，促进民间融资的发展。

（四）健全相关法律制度。应针对民间融资的特点，坚持疏堵结合，盡快完善我国民间融资的法律体系，推动民间借贷阳光化、规范化、法治化。围绕民间融资的性质、融资范围、权利义务保障、融资监管、法律责任、法律救济等制定相关法律法规，明确参与民间融资活动相关当事人的权利、义务与责任，保护符合经济发展正当需求的民间融资，打击假借民间融资名义的违法犯罪活动，保护资金供给者的合法利益。在立法的基础上，逐步健全配套管理体系。进一步完善信用体系建设，为投融资提供真实丰富的有效信息；建立个人破产制度，为破产自然人生活提供保障、为债权人的债权偿还提供机会；对符合法律规定的民间借贷机构、融资中介、担保机构等发放营业许可证，放宽民间融资机构的资本充足率、投资限制和活动限制，规范融资规模、参与主体、利率水平及交易方式；有序开放农村金融市场，鼓励有序竞争，拓宽农村投融资渠道，压挤高利贷的生存空间；在适度监管的基础上，通过发展私募股权融资等方式鼓励民间融资模式创新，促进民间资本合理流动。

（五）正确引导民间融资的方向。当今时代的经济运行已使证券市场与金融虚拟经济的关系变得更加密切，导致虚拟经济有越来越大的力量与实体经济平起平坐，这对民间投资者来说将面临新的选择与转折。但是投资人无论出于怎样目的，都不能完全将有限的资金全部投放到虚拟经济的市场之中，眷顾实体经济才是发展的源动力。在我国宏观经济的整体运行中，民营经济基础薄弱仍是一个客观现实，但民营经济的生长、发展与壮大又是经济转型与改革必然的取向，在这样的机遇面前，政府应通过宏观调控来进一步拓宽民间投资的市场空间，引导民间投资在实体经济发展过程中承担更多角色。为此，必须给予民间投资以平等的市场主体地位，引导和支持民间资金以独资、参股、控股、特许经营等方式进入基础产业、基础设施领域，进入新一代信息技术、新能源材料、节能环保等新兴产业领域，促使民间融资在新的经济建设中发挥更大作用。

（六）建立起民间金融的风险控制机制，降低民间金融风险。民间金融的参与者一般为个体或中小微企业，他们自身的抗风险能力较弱，因此要保证民间金融的健康发展，还需要构建一系列的风险防控配套机制，帮助民间金融防范和抵御可能发生的风险。随着民间金融经营范围的扩大，社会资本作用机制已经难以防范所有民间金融所存在的风险，为此可以建立存款保险机制来保障民间金融的运行，民间金融机构建立存款保险制度，能够增加投资人的信任，防止出现挤兑风险。金融业具有高收益和高风险的特点，所以，要降低行业风险，需要提高准入门槛，严格审查民间金融机构的准入资质，对其进行风险评估，这能够起到防控风险的作用。要控制民间金融风险，还应建立针对民间金融的风险预警机制，监管部门可以对管理区域内的民间金融信息进行监控，并分析监测结果，将可能存在的风险进行预警，提醒民间金融参与者，着力减少民间金融带来的风险。