京津冀大气污染协同治理的探索与研究

摘 要：京津冀是我国北方地区的经济中心，也是我国经济发展的重要支柱之一，与京津冀卓越的经济实力相对的是其大气污染形势十分严峻，同时基于大气流动性的特征，依靠一省一市无法从根本上解决污染问题。基于此，本文围绕京津冀大气污染协同治理展开了具体论述，以期为我国其它地区的污染治理工作提供借鉴。

关键词：京津冀；大气污染；协同治理

近年来，伴随着京津冀地区经济的不断发展，大气环境问题日益凸显，基于京津冀一体化的背景下，此地区的大气污染治理工作必须从地区协同发展的全局出发，通过联防联控的方式，推进区域产业、能源调整，控制污染物排放，切实维护国民经济的可持续发展。

1 大气污染与协同治理理论分析

1.1 大气污染

大气污染物主要指的是SO2、NOx、可吸入颗粒物，现阶段我国以可吸入颗粒物为特征污染物的区域大气污染问题日益凸显。基于此，从2012年起，《环境空气质量标准》（GB30952012）在京津冀、长三角、珠三角等重点区域实施，后逐年扩大实施范围直至2016年全国实行。此项标准迎合了我国当下的环境污染形势，将臭氧（O3）、细颗粒物（PM2.5）纳入污染物控制项目中，同时进一步加严PM10、NO2等污染物的控制要求与自动化监测要求。

大气污染具有流动性，以京津冀为例，京津冀环渤海经济圈，由北京、天津、河北保定、廊坊、唐山、石家庄等13个城市构成，在“弧形地势”、“同一气候带”的共同影响下，出现一个大范围的交叉污染区，污染周边输送情况十分严重，如下图1所示即为两条重要的污染汇聚带。目前，根据北京市環保局的监测数据显示，北京PM2.5来源主要分为外来与本地两大部分，2013年前者占比28%～36%，后者占比则为64%～72%；根据天津市环境保护局监测数据显示，天津市2014年PM2.5来源中，区域传输、本地排放占比分别为22%～34%，66%～78%；根据南开大学关于石家庄市环境空气颗粒物来源解析结果显示，石家庄市PM2.5来源，中，区域传输、本地排放占比分别为23%～30%，70%～77%。由此提示，大气污染治理不是一个城市或是一个省份可以独立完成的，必须跨区域联合治理，以此确保污染物的区域传输与本地排放均得到有效控制。

1.2 协同治理理论

基于大气污染的流动、传输特性，协同治理理论开始被广泛应用于污染治理领域，其主要是要求政府、私人组织、公民团体等为解决跨区域大气污染问题，共同制定相关治理规则与措施，通过集体行动全面控制污染情况。大气污染协同治理主要需要明确以下三大要求：一是政府参与，协同治理的本质是政府间协同治理，大气不是某个组织或是群体的私有产物，其治理必须依靠国家的干预来完成；二是协同的平等与主导，平等指的是协同治理中所涉及到的各个地方政府的权、责、利应是平等的，主导指的是重要政府为主导，解决治理中的利益冲突；三是协同的共性、个性平衡，大气污染协同治理是一个资源分配的过程，也是一个分配规则制定的过程，由于各个区域的污染物、污染来源与污染程度均存在差异，能否在协同规则的共性与个性之间寻求平衡，成为影响大气污染治理效果的一个决定性因素。如下图2所示即为基于伙伴关系的京津冀大气污染协同治理机制。

2 京津冀大气污染协同治理情况

2013年国务院正式发布了《大气污染防治行动计划》，也称为“国十条”，京津冀及周边地区在此基础上制定了相应的细则，自此京津冀大气污染协同治理机制全面启动。

“国十条”实施后，中国工程院组织了50多位院士、专家展开中期评估工作，根据评估结果可得，我国空气质量总体改善，但是部分省份PM10年均浓度为上升态势，北京市想要达到“国十条”目标需要付出更大的努力。据《2015年中国环境状况公报》，2015年京津冀及周边地区共出现了重度及以上污染天次达到了1710，在全国中所占的比例为44.1%，尤其集中于13月、1012月，同时在74个新标准第一阶段监测实施城市中，空气质量最差的10个城市中，京津冀7座城市均在榜上（保定、邢台、衡水、唐山、邯郸、石家庄、廊坊），由此提示京津冀大气污染情况依旧不容乐观。

基于中期评估结果，2016年6月17日环保部出台了《京津冀大气污染防治强化措施（20162017年）》（环大气〔2016〕80号），要求京津冀地区必须要制定本地2017年达到空气质量目标细化方案。由此，京津冀大气污染协同治理力度进一步加大，以2015年京津冀空气质量排名末位的廊坊市为例，根据调查显示：2016年，廊坊市区空气质量综合指数7.11，同2015年相比下降9.9%；市区检测天数共计366天，达标208天，一、二级天数分别为31、177，同2015年相比增加23天，超标158天，轻、中、重度、严重污染天数分别为101、27、21、9，与上年相比重污染天数减少了22天。

综上，京津冀地区大气污染形势总体较为较为严峻，但在协同治理模式的落实下正处于逐步改善阶段，2017年是“国十条”与《京津冀协同发展生态保护规划》的考核节点，进一步改进、完善京津冀大气污染协同治理模式具有必要性与紧迫性。

3 京津冀大气污染协同治理的探索

3.1 健全大气污染合作治理法律法规，推动区域联防联控

（1）京、津、冀三大省市的立法机关，应积极探索立法联席会议、重大立法项目攻关等立法协同机制，综合区域大气污染现状，制定统一的区域环境污染防治条例与中长期规划，为三地的联防联控提供法律保障与规划指导。

（2）京、津、冀三地需应打破行政区域的限制，建立区域一体化的环境准入、退出机制，以统一的违法惩治标准真正促进联防联控的落地；构建结对合作机制，实现环境污染跨区域综合治理。

（3）在统一立法下，探索统一执法机制，实现京津冀区域污染治理执法工作的标准化、规范化。

（4）以法律引领环境信息共享制度的完善，如公众知情权、参与权、监督权等。

（5）设大气污染治理专项资金，确保京津冀地区环境工作开展具有可靠的资金支持，在此基础上完善污染收费制度，如开征扬尘排污费。

3.2 实施环境质量目标下的污染物总量减排和多污染物协同控制

（1）以严格的排放标准、监测体系、清洁生产审核，实现对污染物总量的有效控制。在污染物总量控制目标下，有利于进一步促进企业的清洁生产，完善排污权交易，实现区域经济的健康发展。京津冀联合防控，可充分调动区域环境治理资源，降低治理成本，实现环境质量目标。

（2）多污染物协同控制是京津冀雾霾治理的一个重要方法，其要求在控制 PM2.5一次污染物的同时，应根据雾霾形成机制，做好区域前体污染物的联合控制。

3.3 调整产业结构、能源结构，监管机动车尾气排放与建筑扬尘

（1）调整产业结构：一是京津冀地区应根据三地各自的功能定位各有侧重：北京应去功能化，将发展重点落在高新电子信息产业、文化创意产业与服务业；天津可将发展的重点落在汽车制造业、航空航天工业与新能源产业；河北省承接京、津一般制造业、基础性工业，推动产业升级。二是持续推动工业节能降耗，北京将重点放在环保创新方面，推动循环经济的发展；天津应加强重点能耗产业的节能改造；河北则是需持续推进清洁生产，发展生产性、生活性服务业。

（2）调整能源结构：一是大力发展清洁能源，电力、天然气为主，辅以太阳能、风能等；二是提升能源使用效率，大力推广低碳生产技术、能源阶梯利用技术；三是推进清洁生产，积极开展各种清洁能源的开发应用。

（3）监管机动车尾气排放与建筑扬尘。机动车尾气、建筑扬尘直接影响的是大气中的PM2.5含量，一是尾气排放问题，北京已经实行五油品和排放标准，天津正在跟进，但是河北尚未更新标准，因此下一步应是统一京津冀地区标准，同时构建京津冀区域超标车辆数据库，实现区域信息共享。二是建筑扬尘问题，编制区域建筑扬尘防治范围、治理措施，进一步推动建筑施工技术更新，大力发展预制、装配施工，有效控制扬尘，同时将扬尘违法纳入信用评价系，以此促进企业绿色施工管理的落实。

3.4 构建大气污染治理信息服务平台，完善地方政府间协作

根据京津冀大气污染治理现状来看，各政府的信息获取、处理、发布上依旧存在不协调的问题，尤其是河北地区要明显滞后于北京、天津。

（1）在政绩考核压力下，地方政府在大气污染治理时会倾向于隐瞒一些不利信息，以维护本地区利益。信息沟通、发布机制的不完善，直接影响到区域协同合作的顺利开展，京津冀应加大大气污染治理的电子政务建设力度，构建大气污染治理信息服务平台，如：跨区域地理信息系统、污染监测系统、信息服务系统、污染举报系统等，以实现京津冀大气污染信息网格化管理。

（2）北京与其他城市预警级别存在差异，京津冀各城市标准不统一，对此必须进一步统一预警分级标准，通过电视、手机APP、微博、微信联合通报大气污染信息，令政府、公众预先掌握大气污染状况，积极应对区域性、大范围重污染天气。

4 结语

综上所述，大气污染治理是一个区域性的问题，地区协同十分关键。本文主要以京津冀为研究对象，明确了此区域大气污染治理必须做到三地联防联控，通过健全大气污染合作治理法律法规，推动联防联控；通过制定环境质量目标，推动污染物总量减排、多污染物协同控制；通过调整产业、能源结构，监管机动车尾气、建筑扬尘，促进节能减排；通过构建大气污染治理信息服务平台，实现信息的公开、透明，促进大气污染治理工作的有序开展。

参考文献：

[1]韩志明，刘璎.京津冀地区公民参与雾霾治理的现状与对策[J].天津行政学院学报，2016，18（5）：3339.

[2]王洛忠，丁颖.京津冀雾霾合作治理困境及其解决途径[J].中共中央党校学报，2016，20（3）：7479.

[3]孟慶瑜.京津冀污染物排放区域协同政策法律问题研究[J].法学论坛，2016，31（4）：8795.

课题：2017年度廊坊市哲学社会科学研究课题，课题名称：京津冀大气污染协同治理的探索与研究，立项编号：2017016，主持人：路桂娟，课题组成员：史建政、周桂荣、张万金。