改革年代的立法追求

帅恒

回望2016年的国家立法，一方面，修立并举的立法战略突入多个重点领域，或推动相关立法升级更新，或开疆拓土填补立法空白，从根本上重塑着法制面貌，引领法治走向纵深。另一方面，诸多关涉国计民生的重大立法，或掀起争议波澜，或遭遇立法难题，其最终破冰闯关，无不考验着立法者的勇气和智慧，亦见证了现实的立法生态。

正是这些多维开花的立法成果，描绘了2016年丰富多彩的立法画卷，勾勒了当下法治建设的关键脉络，为时代留下了回味无穷的历史记忆。

修法授权，颁发改革通行证

践行“重大改革于法有据”的法治原则，以满足深化改革年代的现实需求，是最近几年全国人大常委会立法和行权的鲜明特色。2016年，为改革颁发合法性通行证的行动更是密集推出，达到了史无前例的高峰。

其中一个基本方向是运用高效的“打包修法”方式，为改革提供法律支持。2016年7月初，全国人大常委会同时修改了节约能源法等6部法律。11月，又对外贸易法等12部法律作出一揽子修改。经由这两次大规模的修法行动，相关立法中的审批栅栏被批量拆除、审批流程被集中优化，进而为以简政放权为导向的行政改革，及时铺设了合法性轨道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全国人大常委会同时修改了外资企业法、中外合资合资经营企业法、中外合作经营企业法、台湾同胞投资保护法，不仅以法律形式确认了此前在上海等4个自贸试验区试点的外商投资负面清单管理模式，而且为这一改革机制向全国复制推广奠定了法律基础。由此开启的，正是一个更加透明开放、更多制度红利的外商投资新时代。

除了修法引领改革、推进改革，体现法治思维的另一个重要纬度是，立法机关以授权决定等方式，启动多个领域的试点改革。2016年9月初，全国人大常委会通过决定，授权最高人民法院、最高人民检察院在18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点，推动司法改革再迈探索步伐。12月召开的常委会会议，更是联袂出台在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点等4个启动改革的决定，不仅数量之多创下历史记录，而且标志着，授权决定等兼顾审慎改革与法治原则、以程序正义赋予改革合法性的新路径，已经跨越前几年的行政审批、土地制度、司法体制等改革领域，进一步突入政治体制、社会保障、人事制度等更为广阔、纵深的改革疆土。由此開辟的，正是一条渐行渐宽、融合法治精神与改革理想的双赢之路。

环保税法，“税收法定”先行者

2016年12月出台的环境保护税法，不仅开启了以税治污的新常态，更是彰显一项重要法治原则的先行态度。

从立法技术而言，环保税法的立法并不复杂，其实质是推进“费改税”改革，将实施多年的排污费制度改为环境保护税，以构建绿色税制、强化执法刚性。但更重要的立法价值在于，在党的十八届三中全会和2015年修改后的立法法对税收法定原则分别作出明确要求和规定后，在一系列单行税法的立法动议中，环保税法草案于2016年8月率先启动了立法审议程序，其标本意义备受瞩目。而如何践行税收法定原则，也因此成为环保税立法所面临的最大考验。

税收法定原则的真正落实，并不能仅仅止步于“立法”这一表面形式，更须融入立法设计的具体肌理。环保税法体现的，正是实质兑现税收法定原则的追求。从以专章形式确立“计税依据”、“应纳税额”、“税收减免”等等，到以附表形式明晰征收标准，无不体现了税收制度要素必须法定的精神。

尤为关键的是，基于环保税的地方税属性，环保税法授权省级政府根据本地实际需要，可以在法定税额标准基础上，上浮应税污染物的适用税额。但为了有效控制地方政府超征逐利的冲动，环保税法同时设定了上浮不得超过10倍的上限，并明确要求省级政府提出的调整方案，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。换言之，环保税的灵活调整，并不能由地方政府自行拍板，而是必须经过地方立法程序，并接受国家立法机关的监督，由此坚守的，正是税收法定的底线原则。

从更长远的视角看，根据全国人大常委会2015年调整后的立法规划，增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等多部税法已被列入立法路线图，立法机关还确定了于2020年之前全面落实税收法定原则的立法时间表。在此背景下，率先出台的环保税法，及其处处忠于税收法定原则的制度设计，无疑将对未来的税收立法提供样板价值、发挥示范效应，从而以一法先行，深刻影响落实税收法定原则的立法全局。

民法总则，启动“权利法典”倒计时

清点2016年的立法进展，除了已经结出的立法硕果，电子商务法等新法律草案，水污染防治法等修法草案，亦已纷纷进入审议程序，这些正在路上的立法努力，已为未来的立法图景埋下了伏笔。其中最为激荡人心的，当数民法典编纂的重新出发和民法总则的立法先行。

有着“权利法典”之称的民法典，乃是社会生活的圣经、私权保护的屏障、市场经济的基石。然而这一现代法制不可或缺的标志，也是国人孜孜以求、多年难圆的梦想。在六十多年的时光流转中，我国曾先后5次发起制订民法或编纂民法典的努力，却屡屡受挫，留下了立法史上最为坎坷的命运轨迹。正是在这样的语境下，新一轮编纂民法典的努力，承载着穿越历史三峡的艰巨使命。其中最为重要的一役，就是民法总则的制订。

按照立法机关确定的“两步走”战略，在整个民法典中担当统率和纲领作用的民法总则，拟于2017年3月率先完成立法，成为其总则编。其后将展开各分编的编纂，最终于2020年形成统一的民法典。可以说，民法总则作为开篇布局之作，是决定民法典编纂成败的关键所在。

从2016年6月法律草案进入审议程序后，民法总则便牵动了全社会的人心，成为举国关注、升温不止的热点。诸多立法设计和创新在赢得普遍赞誉的同时，也激起了巨大的争议声浪。从6月到12月，民法总则草案以紧锣密鼓的节奏，先后接受了三次审议，努力凝聚社会共识、回应立法争议，向更加完善的方向不断演进。

尽管仍在路上，但民法总则的立法启航和全速前行，无疑是2016年最重大的立法事件。而民法总则的指日可待，事实上也启动了民法典这一“权利法典”的倒计时。可以预见，由民法总则一马当先的民法典编纂，将以史无前例、浩大精致的法律语言，总结改革成果、表达时代精神、抒写公民权利、捍卫社会公正。最终成为深度构建现代法制的标杆，并由此开启一个崭新的权利时代。