人大主导地方法治评估的制度逻辑与实施路径

张梁

法治指数具有把握当前状况、发现短板与潜在问题的能力。在推进国家治理现代化的背景下，地方人大应重视并参与地方法治指数制度构建，成为地方法治指数的推动者、设计者、实施者和主导者。

近年来，运用法治指数量化评估法治状况的方法在国外兴起，并被引入国内。作为一种“可量化正义”的工具，法治指数能否用于检验本轮司法改革是否达到了预期效果？能否通过法治指数量化评估监控改革进程，保障司法改革的正确方向，使其成为一个看得见、可量度和可掌控的动态过程？

法治指数与地方法治评估

法治指数具有五大功能：评价功能，即对一个国家、地区或者一定行政区域内的法治发展整体状况和实现程度进行评价；考核功能，是考核地方法治建设情况的重要依据，反映特定区域法治主体的法治水平和能力；纠错功能，即对一个国家、地区或者一定行政区域内法治工作中存在的不足提出警示，进而督促地方法治主体转变落后理念，提高法治素养和能力；指引功能，即对国家、地区或者一定行政区域内的法治发展状况进行纵向或横向比较，为地方法治建设提供指引；预测功能，即基于量化评估，对一个国家、地区或者一定行政区域内的法治发展作出预测。

法治指数不仅为国家或地区提高本地法治水平提供了参照依据，也使得宏观的法治成为可以量化的正义，为法治建设提供了新的抓手。

近年来，各地方政府开始采用这一评价方式评估地方法治。如浙江省杭州市余杭区从2008年至今已经出台了8个法治指数报告，这一做法正在被我国越来越多的地方政府所采用。但是，由地方政府主导法治评估的弊端也是显而易见的，地方政府“既当运动员又当裁判员”，使法治评估结果的客观性和可靠性令人质疑。可以说，公信力不足，是我国法治评估实践中最突出的问题。

地方人大主导地方法治评估的制度逻辑

基于人民代表大会制度基本理论，地方人大应成为地方法治评估的主导者和推动者。

1.地方人大主导地方法治评估的理论依据

我国的政权组织形式——人民代表大会制度，决定了人大主导法治评估的正当性。从现行宪法看，我国实行人大下的“一府两院”制度，行政机关、审判机关、检察机关共同由人大产生并对人大负责。我国以人民代表大会为核心的国家权力结构及运行机制，要求建立以人大监督为核心的权力制约体系，以实现不同类型国家权力的制衡和国家权力与人民权利的良性互动。

根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人民代表大会及其常委会是地方权力机关，其职责主要是保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。地方人大在地方政治架构中所具有的权力地位及其监督者身份，使其在本行政区域内扮演着“护法者”的角色，理所当然是推动地方法治发展的主导力量，有权力也有义务通过各种可能的方式加强法律监督。更为重要的是，开展法治评估有利于凸显我国人大的权威，彰显其在法治建设中的主导作用。

2.地方人大主导地方法治评估的现实优势

从现实来看，以地方人大为主导推动地方法治评估具有其他主体无法比拟的优势。地方人大是地方国家权力的代表，又是本行政区域的民意机关，由其对当地的法治状态进行评估，既是履行监督权的需要，也是实现地方民众对所在辖区法治建设状况知情权的一种重要方式。由地方人大主导地方法治评估，更具有权威性、正规性、全面性和可信性，其所发布的评估结果更具有法律意义。

首先，地方人大掌握国家及地方政府对法治建设的财政投入情况，而法治建设经费投入是反映地方党委政府对法治重视程度的重要指标。

其次，地方人大比其他主体更为了解当地的立法情况，便于掌握和评价地方立法状况。

再次，地方人大对地方政府推进依法行政的目标设置是否合理，推进措施是否有效的情况掌握得更为全面。

另外，地方人大具有的司法監督职能，要求其经常性地衡量地方司法环境，如司法办案情况、司法公开的透明度、司法主体的素质高低等。由于地方人大对地方法治的宏观和微观方面有着较为全面的掌控，因此以其为主体进行法治评估更全面、更有效。

地方人大主导地方法治评估的实施路径

1.地方人大主导地方法治指数设计

地方人大应主导地方法治指数体系构建，建议围绕以下几个要素进行设计：

法治投入。主要包括年人均政法经费、人均诉讼费、法治工作经费增长率等子指标。

立法状况。主要包括地方立法数量和立法质量子指标。

执法状况。包括行政决策科学化、民主化、合法性程度，如重大行政决策合法性审查情况、向社会公开征求意见情况；行政处罚、行政许可情况；行政复议和行政诉讼案件政府败诉情况、国家赔偿数量、信访率与办结率；公共财政管理、突发事件应急处置、政府信息公开、行政执法服务态度、工作效率、社会公共安全感等。

司法状况。主要包括司法组织体系和司法人员配备、司法权运作形态和司法权运作效果等子指标，如司法机关中央政法专项编制数、司法官人口比、司法官年均办案数量、司法案件增长情况、司法公开情况、司法官队伍素质情况、司法效率等。

法律监督。主要包括人大法律监督、政协民主监督、媒体舆论监督、人民陪审员监督、人民监督员监督、社会公众监督等子指标。

公民守法。主要包括公民是否愿意通过司法途径解决纠纷情况、社会闹访和上访率等子指标。

法律服务。主要包括所在区域提供法律服务的机构及其运行情况。

法治满意度。主要包括公众对党风廉政建设、行政执法、司法工作、权利救济、法治教育、公共安全等方面的满意度子指标。

2.地方人大主导地方法治量化评估

地方人大可以建立地方法治指数周期报告制度，通过长期性、常态化发布法治指数报告评估和监测所在区域的法治发展情况。

地方人大作为专门的立法和监督机关，对所在区域的法治状况较为了解，但不一定最适合从事法治评估的具体工作，特别是不一定具有开展法治评估所需要的大量法治人才和专业技术人员，为此，地方人大可以依托专门工作机构，委托专业人员开展此项工作。同时，探索建立地方人大代表参与地方法治评估机制，以人大代表为纽带引导公众推动地方法治建设。

3.地方人大主导地方法治评估结果运用

法治评估的主要目的是发现法治建设中存在的突出问题和薄弱环节，进而改进和完善。地方人大应主导地方法治评估结果的运用，通过建立法治评估结果反馈机制，真正将法治评估作为评判地方法治工作成效的基本依据。

基于地方人大所具有的国家公职人员任免权，可以将地方法治评估周期与所在行政区域的官员任期相结合，将法治状况作为评判官员任期内法治工作情况的基本指标，充分运用任前考察、人事任免监督、常规监督和问责监督等形式，对法治工作不力的官员作出降级、免职甚至撤职的决定。