监察委员会的留置措施论要

王晓

[摘要]摘要 在当前改革试点阶段，全国人大常委会的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》可视为法律，通过法律的授权，赋予监察委员会具有留置的权力。但随着监察体制改革向纵深方向推进，则须制定《国家监察法》对留置措施进行规范。留置措施具有行政性、强制性、主动性等特性，为限制权力滥用、保障公民权利，应明确留置措施的构成要件，规范留置措施的运行程序，及保障留置对象的合法权利，将留置措施关进制度的笼子里。

[关键词]关键词 监察委员会；留置措施；规范权力；权利保障

[中图分类号]中图分类号 D9211[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02002308

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》）指出，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省部署设立各级监察委员会。[1]2016年12月，全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）列举式地指出，监察委员会在查处违纪、职务违法、职务犯罪行为过程中，可以采取谈话、讯问、询问、留置等措施。①在上述12项措施中，前11项措施属于转隶前的监察厅（局）、预防腐败局，及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职，以及预防职务犯罪等部门，行使调查权和侦查权时的措施。谈话、讯问、询问等措施法律依据明确，在实践中适用较为规范。相对而言，“留置”既不是监察机关行使调查权时的一项措施，也不是检察机关行使侦查权时的一种措施，而是属于一项新规定的强制措施。全国人大常委会的《决定》并未对这项新措施的行使主体、行使方式、行使场所等基本内容予以明确。留置作为监察委员会约束被调查人员人身自由的措施，可能会存在扩大化适用、侵犯私权利、权力运行程序不明确等问题，因此亟待对留置措施进行规范。②

一、留置措施的权力创制来源

在现行立法中，有两处立法规定可能与“留置”一词相关。《警察法》《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》等立法明确规定，人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以当场盘问、留置24至48小时。③根据《决定》的相关规定，公安机关不在此次转隶的范围之内，因此监察委员会享有的留置措施不同于公安机关享有的留置权力。《物权法》规定了“留置权”，但该项权利与“留置”有一字之差，且属于民事权利。《宪法》《刑事诉讼法》《行政监察法》等与国家监察体制改革直接相关的立法，均未规定检察机关和监察机关享有“留置”的权力。因此，《决定》中规定的监察委员会享有的留置措施应该属于一项新权力。从字面上解释，留置措施这项新权力，更是一项直接限制公民人身自由的强制措施。《立法法》第8条第5项明确规定，与公民人身自由相关的强制措施只能通过制定法律来创设和加以限制。试点地区监察委员会的留置权力，源于全国人大常委会颁布的《决定》的授权，此处就涉及一个关键性问题，即该《决定》是否属于法律。《宪法》《立法法》等相关法律并未规定全国人大及其常委会制定的法律是否应当冠以“XX法”的名称，但以“法”结尾的法律文件作为法律在学理上和实践中应该是没有争议的。全国人大及其常委会制定的没有冠以“XX法”的法律性文件，未必一定不属于法律，但实践中也确实存在一些分歧。全国人大常委会制定的决定是否属于法律，首先应搞清楚法律的判断标准。

从理论上而言，法律的判断标准无外乎形式内容判断标准和实质内容判断标准两种。形式内容判断标准，是指法律必须是立法机关按照程序通过的法律文件，法律的成立必须符合包括立法主体合法在内的法的程序要件，[2]这些程序要件应包括制定机关、公布主体、制定程序三个方面。[3]一是制定机关标准，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，在全国人大闭会期间，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。参见《宪法》第58条和第67条。二是公布主体标准，全国人大和全国人大常委会的决定须经国家主席令公布，才能视为法律。参见《宪法》第80条。三是制定程序标准，《立法法》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定，决定的提出主体应是法律案的提出主体，且经两次常委会会议审议或一次常委会会议审议。参见《立法法》第29、30条，《全国人民代表大会常务委员会议事规則》第15条等。根据现有资料可知，《决定》由全国人大常委会制定，且经全国人大常委会一次审议并通过，[4]但未经国家主席令公布。彭波：《人大常委会第二十五次会议在京闭幕》，《人民日报》2016年12月26日。据《人民日报》报道，在人大常委会第二十五次会议上，国家主席习近平分别签署第59、60、 61、62号主席令，但都与全国人大常委会《决定》无关。实质内容判断标准，是指立法机关按照程序制定的法律必须符合抽象的、公开的、普遍适用等法的一般要素。《决定》直接规范国家机构的职责和权力，创设了反复使用的制度规则，从实质内容上判断是符合法律的标准。综上，从形式内容判断标准上而言，《决定》因未经国家主席令公布而存在一定的形式瑕疵；但从实质内容判断标准上而言，《决定》完全符合法律的一般要素。

实践中，全国人大常委会公布的决定，包括未经国家主席令公布的决定， 大多被视为法律而得到了认同和广泛适用。从立法工作者角度而言，1993年全国人大发布《关于检查〈全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定〉等法律执行情况的报告》，指出“对《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》《产品质量法》《食品卫生法（试行）》等法律的执行情况进行了检查”，认为《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等法律的实施初见成效。[5]全国人大将《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》与《产品质量法》等并列，视决定为法律。从司法工作者角度而言，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》等规范性文件，都未经国家主席令公布，但包括最高人民法院在内的若干法院判决皆以其作为裁判依据。例如，“中国人民财产保险股份有限公司七星关支公司与彭永英、毕节市交通局汽车运输公司机动车交通事故责任纠纷案民事裁定书”，（2015）黔高民申字第271号；“纪洪伟与刘春梅劳务合同纠纷申请再审民事裁定书”，（2014）辽审一民申字第2号等，以上资料引自中国裁判文书网。基于监察体制试点改革的重大性与复杂性，试点阶段可以在合法性的范畴内，采取灵活的措施。[6]这次试点改革先由中共中央办公厅公布方案，后由全国人大常委会作出《决定》，该《决定》虽缺少国家主席令公布这一形式要件，但结合改革需求和实践做法，应可视为法律。但国家监察体制改革涉及监察委员会的性质、监察委员会的定位、监察委员会的权力配置等制度安排，这些“重大改革要于法有据”。[7]权力重新配置在法制体系中的必然表现，就是引起法律的创制或法律的废、改、立。[8]在监察体制改革试点全面铺开之时，作为新权力的留置措施，也应取得法律上的依据。“留置是调查权的手段，要将其在国家监察法中确立”[9]，以法律约束留置从而使其在制度的框架内运行。

二、留置措施的权力属性分析

根据中共中央办公厅的《试点方案》和全国人大常委会的《决定》，在北京市、山西省、浙江省设立监察委员会，行使监察职权；将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，[10]但上述规范性文件對监察委员会的性质并未形成统一的表述或者定义。目前，关于监察委员会性质的表述主要有，“党统一领导下的国家反腐败工作机构”“行使国家监察职能的专责机关”[1]“与‘一府两院平行的国家监督机关”[11]“国家监督执法机关”[12]；也有学者指出，监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性的机关，既不同于党的机关、也不同于行政机关或者司法机关，其职权具有综合性与混合性。[6]这些表述从不同的角度和层面揭示了监察委员会的性质，但都基于一个共同的认识，即监察委员会不同于党的机关、也不同于行政机关和司法机关，是新设立的监督机关。该监督机关享有监督权、调查权和处置权，其职权具有综合性、多样性和强制性的特征。监察委员会的调查权，是一项依法查证享有公权力的公职人员是否有违纪、职务违法和职务犯罪行为的权力。王岐山同志在参加十二届全国人大四次会议北京代表团的审议时，特别点到了“留置”这个手段，并指出“留置”的意思可以参考公安机关常用的留置执法。[9]作为调查权主要手段的留置措施，既有自身的属性，也带有公安机关留置执法权的一些特性。

一是留置措施具有行政性。有关行政性表述的内容，可参见马岭：《政府的执行性与行政性辨析》，《国家检察官学院学报》2011年第2期。行政性主要表现为，国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督诸职能。留置措施是监察委员会为保障行使公权力公职人员队伍的清正廉洁、遵纪守法，而对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的被调查人员，按照留置措施的实施程序组织监察人员采取限制被调查人员人身自由、以确保案件调查工作顺利进行的处置行为。监察人员对被调查人员采取并执行留置措施的目的，一方面是为了监督被调查人员是否存在违法履职、不秉公用权等违纪行为；另一方面也是为了调查被调查人员是否存在立法规定的职务违法、职务犯罪行为。留置措施与民事诉讼、刑事诉讼中的强制措施是完全不同的，因为民事诉讼强制措施是审判机关对原告、被告、法庭旁听人员等实施的，采取措施的权力主体和适用对象都已经特定；虽然留置措施在行为方式、留置期间、程序设计等方面可能与刑事强制措施有相似之处，但刑事强制措施的具体类型是由刑事诉讼法明文规定的，且“法无明文规定不可为”，因此留置措施与刑事强制措施有明显差异。综上，在采取留置措施的过程中，被调查人员的人身自由受到监察委员会的限制和剥夺，此项措施具有明显的行政性。也有可能的是，随着监察体制改革的不断推进，以及基于监察体制改革的实践需求，也不排除全国人大和全国人大常委会在修改刑事诉讼法之时，将留置措施归入刑事强制措施之列。

二是留置措施具有强制性。从语义上分析，留置一般可理解为带有强制力效果的，限制、控制人身自由进而顺利推进调查活动的强制性措施或者手段。这种含义的解读和分析，同样适用于《决定》中规定的留置措施。监察委员会依法对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”[13]的公权力人员，按照法定程序可以当场采取留置措施；如有必要则将其强制扣留，并带至法定场所到案接受调查，继续进行留置处理。监察人员依法对被调查人员采取留置时，被调查人员具有隐忍的义务，不得依据任何理由采取暴力、非暴力的对抗行为，否则监察人员可以强行将其带离现场。在强行将被调查人员带离现场的过程中，如果确有必要的话，也不排除监察人员可以使用手铐等械具，以保障后续监督、调查、处置等行为的顺利实施。综上，监察人员依法对被调查人员采取留置措施时，一方面反映出该措施的强行性、权威性，另一方面也隐含着留置措施对被调查人员的约束性，以及被调查人员对留置的服从性。

三是留置措施的主动性。主动性是指权力的行使是积极的、主动的，而非消极的、被动的。监察委员会对监督中发现的违规违法犯罪问题，依据法律、行政法规等进行证据收集，及时查证核实监督发现的问题是否存在，对发现有涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪问题的，主动采取强制性调查措施，限制或者剥夺被调查人员的人身自由、通信自由等。主动性是监察委员会留置权力的显著特征之一，这种权力的主动性还突出地表现为权力的扩张性。当然，权力的扩张性并不必然带来对权利的侵害，但是事物总是有正反两个方面的，我们在看到权力行使主动性的一面时，也必须看到权力的扩张性可能会侵害私权利的一面。国家权力往往是公民基本权利的最大、最危险的侵害者，在权力的自我扩张过程中，如果没有相应的对留置权力的限制和约束，就容易出现权力的滥用，进而导致对权利的侵害。

四是留置措施的谦抑性。行使公权力是为了公益，权力对公权力者而言，是一种职责；依法行使公权力是权力者的一种义务。权力者放弃行使其应当行使的权力，就是失职，要承担相应的责任。[13]如果监察委员会选择了放弃行使留置的权力，则意味着它放弃了维护和保障国家利益或公共利益的职责，消极地行使或不行使监察职责。权力是不可放弃的，但监察委员会在监察活动的权力运行中，需要体现一定的谦抑性，实际上留置权力的谦抑性脱胎于刑法的谦抑性原则。留置措施是一项限制和剥夺公民人身自由的强制性措施，应是监察委员会为达其保护法益与维护秩序的任务时所采取的最后的手段。监察委员会能够不使用留置措施，而以其他手段例如谈话、讯问、询问等手段，亦能达到维护社会公共秩序及保护社会与公民法益之目的时，则应不优先行使留置的权力。

三、留置措施的权力规范运行

北京市、山西省、浙江省的试点改革正在进行中，而《试点方案》《决定》对留置措施的权力运行并未作出规定，可能会使得试点地区的监察委员会在对被调查人员采取留置措施时存在一些障碍。从理论的架构、实践操作的可行性、相关强制措施的有益经验等方面考量，留置措施的规范运行应解决好以下三个方面的问题。

（一）留置措施的构成要件

留置措施是全国人大常委会《决定》赋予监察委员会的一项新权力，目前有关该权力的理论研究尚未深入，实践方面也尚未形成有益的经验。但是权力的行使，须以一定的标准和要件为前提，否则权力很有可能陷入滥用的泥潭。为了规范留置措施的使用和运行，应明确行使留置措施的主体范围，认定使用留置措施的对象范围，界定留置措施的期限范围，以及明确留置措施的场所范围等，从而为监察委员会依法行使留置措施提供有益的参考。

一是留置措施的行使主体。留置属于监察委员会开展监察活动所使用的限制人身自由的强制措施，该项措施的行使主体只能是各级监察委员会。根据《试点方案》的规定，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，但是各级纪委不能以纪委办案的名义采用留置措施。如果纪委滥用“双规”限制被调查对象的人身自由，或者借用“留置”名义剥夺被调查人员的人身自由，将导致“双规”、留置适用的混乱，甚至会严重损害被调查人员的合法权益。为了明确留置措施的行使主体，同时规范“双规”和留置的适用，国家监察委员会和中央纪委可以联合发文进行规定。对涉嫌违反党纪的中共党员只能用“双规”的方式组织谈话或约谈，一旦发现该名党员有职务违法或职务犯罪行为时，各级纪委则须及时将被调查人员移交监察委员会进行调查处理。此时，监察委员会才有权对被调查人员采取留置措施，扣留被调查人员对其进行监督、调查和处置。

二是留置措施的行使对象。《决定》指出试点地区的监察委员会，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。要规范留置措施的行使，首先需要明確“行使公权力的公职人员”的具体范围。根据《宪法》《刑法》《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》等法律、司法解释的规定，行使公权力的公职人员可分为：第一类，中国共产党各级机关工作人员，即在中国共产党的中央组织、地方组织中从事公务的人员；第二类，国家各级权力机关工作人员，即在全国人大常委会、地方各级人大常委会的组成人员，以及各级人大常委会各工作机构中从事公务的人员；第三类，国家各级行政机关工作人员，即在各级人民政府的公务员，地方人民政府所属工作部门派出机关中从事公务的公务员，以及法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员；第四类，各级司法机关工作人员，即在国家各级审判机关和各级检察机关中依法从事公务的人员；第五类，各级政协机关工作人员，即在政协全国委员会常务委员会，以及地方各级政协常务委员会中行使公权力的人员；第六类，民主党派各级机关工作人员，即在各民主党派中央，及地方各级民主党派的组织和机构中从事公务的人员；第七类，事业单位工作人员和国有企业的管理人员，即依法行使国家公权力的事业单位的公职人员，以及依法管理国有企业的管理人员。

三是留置措施的行使期限。监察委员会在调查公权力主体的违纪、职务违法和职务犯罪行为时可采取留置措施，因此可从违纪行为调查阶段、职务违法行为立案调查阶段和职务犯罪行为立案侦查阶段三个方面，科学设置短期、中期和长期留置期限。第一类，违纪行为调查阶段的短期留置。参照《公安机关适用继续盘问规定》第11条有关继续盘问时限的规定，可规定留置的一般时限为12小时；对难以证实或者排除有职务违法、职务犯罪嫌疑的，可以延长至24小时；对有其他特殊情况不能证实或者排除其职务违法、职务犯罪嫌疑的，可以延长至48小时。第二类，职务违法行为立案调查阶段的中期留置。结合原有“双指”时限的相关规定，及顺应国家监察体制改革依法有序推进的要求，可以规定此阶段的留置期限为3个月；有特殊原因需要延长的，报上一级监察委员会备案，可以延长至6个月。第三类，职务犯罪行为立案侦查阶段的长期留置。应当参照《行政监察法》第33条有关立案调查的案件期限，留置的期限一般为自立案之日起6个月；因特殊原因需要延长办案界限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察委员会批准。

四是留置措施的行使场所。留置对象与刑事拘留、逮捕等羁押措施的对象不同，前者适用的对象既可能是违纪、职务违法的行使公权力人员，也有可能是构成职务犯罪的行使公权力人员。因此，监察人员在留置被调查人员时，不能一味地在看守所执行，而应综合利用现有的办案场所和其他场所，以便合理留置被调查人员。这些场所主要包括现有的实施“双规”“双指”的场所，监察委员会自设的留置场所，被调查人员的住所，以及指定的宾馆、旅店等场所。监察委员会可以根据谈话、讯问、询问等办案工作的需要，以及保障被调查人员权益的考虑，选择合适的留置场所。

（二）留置措施的运行程序

全国人大常委会《决定》中列举的监察委员会可以采取的诸多措施中，留置属于对人身自由限制最为严格的措施，因此实践中应当审慎适用。法谚有云：程序是法治与人治的分水岭。严格的程序正义对规范留置措施的依法行使，全面保障被调查人员的合法权益有着特殊的重要意义，一方面可以确保监察委员会在执法过程中做到中立公正，严守办案期限，全面落实告知、通知、送达等制度；另一方面严格的程序是保障被调查人员实体权利的重要机制，也是被调查人员权利受到侵害时能够获得救济的重要途径。

一是留置措施的启动程序。启动程序是留置措施的第一步程序，无论是短期留置、中期留置和长期留置，监察委员会在对被调查人员采取留置措施之前，必须严格按照报送和审批程序进行，其中审批程序又可细分为内部审批程序和外部审批程序。短期留置只须进行内部审批，之后报送上一级监察委员会备案即可，但是中期和长期留置必须由本级和上一级监察委员会审批通过后方可采取。对于报送程序而言，监察人员根据被调查人员的违纪、职务违法、职务犯罪事实和已经收集到的相关证据，认定需对被调查人员使用留置措施的，则应当填写《监察委员会使用留置措施呈报表》（以下简称《呈报表》），呈报监察委员会查办案件的部门负责人审核，并由监察委员会主任批准。《呈报表》主要载明被调查人员的基本信息、主要职务、被留置的法定事由，部门负责人的审核意见和监察委员会主任的批准意见，以及注明开始留置的日期等事项。对于内部审批程序而言，监察委员会部门负责人在收到监察人员报送的《呈报表》后，应及时对被调查人员使用留置措施的事由进行实质性审查，认为确有必要使用留置措施的，则在《呈报表》上签署同意的审核意见。之后，按照程序呈报给监察委员会主任进行批准。监察委员会主任须在收到《呈报表》后48小时内作出同意与否的审批意见。若有必要，监察委员会主任可以召集监察人员进行分析和讨论。如果监察委员会主任不签署同意的审批意见，则应在《呈报表》中“不同意的理由”一栏中，对不同意的理由予以详实说明。对于外部审批程序而言，如果对被调查人员采取短期留置措施的，该短期留置措施可以不用报送上一级监察委员会审批，但须报送上一级监察委员会备案，但中期和长期留置措施，经本级监察委员会主任审批后，还应报送上一级监察委员会审批，由上一级监察委员会主任签署意见。上一级监察委员会主任须在收到《呈报表》后48小时内作出同意与否的审批意见。若有必要，上一级监察委员会主任可以召集下一级监察人员汇报案情。如果上一级监察委员会主任不签署同意的审批意见，同样需要在《呈报表》“不同意的理由”一栏中详细阐明理由。

二是留置措施的执行程序。执行程序是留置程序运行的重心，关涉被调查人员的切身利益，应从通知被调查人员程序、带被调查人员至留置场所程序以及告知被调查人员家属程序等三个方面进行操作。就通知被调查人员程序而言，应统一规定由2名监察人员执行，在执行过程中应出示相应证件；持有《执行留置措施通知书》（以下简称《通知书》），该通知书应由监察委员会主任签署，且载明执行留置的理由、留置执行开始的时间、留置的场所、被调查人员的救济方式，以及执行留置措施监察人员的信息等基本内容；执行人员应当当面告知被调查人员留置理由、留置时间、留置地点等基本信息，并要求被调查人员在《通知书》回执上签字。就带被调查人员至留置场所程序而言，监察人员向被调查人员当面宣布对其采取留置措施后，应立即将被调查人员带至留置场所；在带离过程中，为防止被调查人员的武力反抗、逃逸、自杀、自残等行为，监察人员应享有强制带离被调查人员至法定场所的权限；在到达留置场所后，除应按照规定办理留置手续外，监察人员应对被调查人员随身携带的通讯工具、证件、其他物品等统一保管，并办理《暂予保管物品登记表》。就告知被调查人员家属程序而言，在将被调查人员进行留置并办理相关留置手续后，执行留置措施的监察人员应当在24小时之内，将已经对被调查人员执行留置措施的情况，例如留置事由、留置开始时间、留置场所、留置期限等，书面通知被调查人员的同住成年家属和其所在单位；与此同时，监察人员应将《通知书》副本送达给被调查人员的同住成年家属和其所在单位。

三是留置措施的解除程序。程序的运行是分阶段和分步骤的，完整的留置运行程序还应包括留置的解除程序。监察委员会在留置期限内对被调查人员是否存在违纪、职务违法和职务犯罪行为进行查证核实，一般会形成以下几种结果。第一种情况是，经调查核实，监察委员会认为被调查人员没有违纪、职务违法和职务犯罪行为的，或虽有违纪行为但不需要追究行政责任的，则立即解除留置措施，执行解除留置措施的监察人员应护送被调查人员离开留置场所，或通知其同住成年家属或其所在单位接回被调查人员。第二种情况是，经调查核实，监察委员会认为被调查人员有违纪行为，但没有职务违法、职务犯罪行为的，或者是被调查人员有违纪行为、职务违法行为，但无职务犯罪行为的，则在对被调查人员违纪行为或职务违法行为进行处理或转交其他单位处理的同时，及时解除留置措施；执行解除留置措施的监察人员须护送被调查人员离开留置场所，或通知其同住成年家属或其所在单位接回被调查人员。第三种情况是，经调查核实，监察委员会认为被调查人员有违纪或（和）职务违法行为，且有职务犯罪行为的，在将被调查人员向检察机关进行移送前，应告知被调查人员有关移送的事项；同时，告知被调查人员留置措施已经被解除。在上述三种情况中，只要监察委员会启动留置措施的解除程序，都必须制作统一格式的《解除留置措施通知书》。通知书应当载明解除留置措施的理由、解除留置措施的时间、实施留置措施的期限、执行解除留置措施监察人员的基本信息等事项，并由监察委员会主任签署解除意见，被调查人员应当在该通知书上签名。监察委员会在对被调查人员解除留置措施的同时，应将《解除留置措施通知书》交与被调查人员。此外，执行解除留置措施的监察人员应当在24小时之内，将对被调查人员解除留置的情况，例如解除留置的事由、留置的期限、留置的场所等事项，书面通知被调查人员的同住成年家属和其所在单位；与此同时，应将《解除留置措施通知书》副本送达给被调查人员的同住成年家属和其所在单位。

（三）留置对象的权利保障

权力会保障权利，但同时也可能会侵害权利。留置措施作为一项强制性措施，在一定程度上、一定期限内限制被调查人员的人身自由，因此在规范留置程序运行的同时，也应尽可能地保障被调查人员的合法权益。

一是留置期间能否折抵刑期。《刑法》《刑事诉讼法》等明确规定，有关判处管制的，指定居所监视居住一日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期二日；判处拘役、有期徒刑的，指定居所监视居住二日折抵刑期一日，先行羁押一日折抵刑期一日。参见《刑法》第41、44和47条，以及《刑事诉讼法》第74条的相关规定。从性质上分析，留置措施与监视居住、先行羁押一样，都属于剥夺、限制公民人身自由的强制措施；从公平公正和保障人权的角度分析，留置期间也应当折抵刑期。留置措施对被调查人员的强制程度、影响程度、执行方式等与指定居所监视居住较为相似，因此在实践中，可参照指定居所监视居住折抵刑期的相关规定予以认定。如果被调查人员被法院判处管制的，则留置一日折抵刑期一日；如果被法院判处拘役、有期徒刑的，则留置二日折抵刑期一日。

二是留置期间律师介入问题。《行政监察法》《行政监察法实施条例》《监察机关调查处理政纪案件办法》等规范性文件，并未规定行政监察期间可以由律师介入。从以往职务犯罪案件办理流程来看，行政监察期间被调查人员不能委托律师，更谈不上与律师会见。但为了更好地保护被调查人员的权利、监督监察人员不滥用留置的权力，保障监察体制改革在法治的轨道内向前推进，应赋予律师在调查期间介入的权利。具体而言，在留置期间，自监察人员对被调查人员采取第一次讯问之日起，被调查人员有权委托律师，但危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特別重大贿赂犯罪案件，律师会见被调查人员的，应当经监察委员会许可。

三是留置期间的录音录像。在对被调查人员进行留置期间，监察委员会需要对被调查人员是否存在违纪、职务违法、职务犯罪行为进行查证，这些行为是否存在需要依据相应的证据证明。有关被调查人员违纪、职务违法、职务犯罪的证据，一方面来自于监察人员收集的书证、物证、勘验检查笔录等书面证据，另一方面主要来自被调查人员的陈述或供述等言词证据。为了保障监察人员依法履职，切实保障被调查人员的人身权利，以及保证留置期间言词证据的合法性，监察委员会采取留置措施时必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督。[14]若在留置期间，监察人员需要对被调查人员进行谈话、讯问、询问等以获取当事人口供，也应进行全程同步录音录像。

監察委员会享有的留置措施，并非来源于任何国家机关的现有权力，而是一种全新的权力。这项权力刚刚处于起步的阶段，本文对此项留置措施的权力内涵、权力属性、权力构成要件、权力运行程序等基本内容进行了分析，但仍有许多问题尚待进一步研究。这些问题主要有：一是，留置措施适用的行为条件是被调查人员有违纪、职务违法和职务犯罪行为，如何来界定和判断违法和犯罪的范围，尤其是违纪的范围；二是，目前纪检监察证据与刑事证据之间如何转化，及转化后的证据效力问题，尚未形成统一的共识，在监察体制改革后，留置期间所形成的证据效力又如何予以转化、审查和认定；三是，留置场所如何实现规范化建设；四是，如何加强对监察人员的有效监督；有关监督制约权力的观点，可以参见蔡嘉源：《创新与强化权力制约及监督机制的若干探索》，《福建论坛（人文社会科学版）》2004年第1期。五是被调查人员的权利救济等。以上问题，都有待于《国家监察法》及其相关立法作出进一步的规定。

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[2]李恩慈、郑贤君：《由孙志刚案看宪法基本权利的限制》，《法学家》2004年第2期。

[3]陈鹏：《全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用》，《现代法学》2016年第1期；王竹：《我国到底有多少部现行有效法律——兼论“准法律决定”的合宪性完善》，《社会科学》2011年第10期。

[4]李建国：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第1期。

[5]全国人大常委会执法检查组：《关于检查〈全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定〉等法律执行情况的报告》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-11/30/content_5003088.htm，2017年3月16日最新访问。

[6]韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。

[7]新华社：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

[8]童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。

[9]李福森：《王岐山两会上说的这三句话值得细思量》，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2017-03/07/content_40421382_2.htm，2017年3月16日最新访问。

[10]全国人大常委会：《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，《中国人大》2017年第1期。

[11]马怀德、庄德水等：《聚焦国家监察体制改革》，《浙江人大》2016年第12期。

[12]吴建雄：《监察委员会的职能定位与实现路径》，《中国党政干部论坛》2017年第2期。

[13]郭道晖：《权力的特性及其要义》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2006年第2期。

[14]马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

Theory of Supervision Committees Lienable Measure

WANG Xiao

（School of Law， Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China）

Abstract： In the current phase of pilot reform， the NPC Standing Committees decision should be regarded as law. The supervision committee has the power of lien authorized by the law. However， with the deepening of Supervision Committee System reform， it is necessary to formulate the national supervision law to regulate the lien measures. The lienable measure has the characteristics of administrative， obligatory and initiative， it needs to put the lienable measure into cage system as defining the elements of the lienable measure， standardizing the operating procedures of the lienable measure， and guaranteeing the lawful right of the lienable objects， in order to limit the abuse of power and to protect the citizens rights.

Key words： supervision committee； lienable measure； normative power； right guarantee