景区公益化问题研究

林雯

摘 要：近年来，全国各地旅游景区门票价格不断上涨，而游客对旅游景区门票价格的变动比较敏感，这也频频成为供需双方共同关注的焦点，在引发了景区经营管理者与旅游消费者之间争论的同时，也引起了旅游领域学者们的探讨。因此，研究景区公益化的发展、对如何促进景区公益化发展有一定的现实意义。本文旨在通过对景区公益化发展历程的梳理，探索目前景区公益化发展存在的问题，对其进行分析，以期帮助政府以及相关部门在景区公益化的发展过程中更好地做出决策，并且对实现景区公益化发展提出了几点建议，希望能够促进我国景区公益化的健康快速发展。

关键词：旅游景区 公益化 门票价格

中图分类号：F590 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）08（b）-063-02

1 景区公益化发展历程

1.1 国内景区公益化发展历程

纵观我国历史，我国景区公益化的发展历史可以追溯到古代的贤士求学求仕。在我国春秋战国时期，各家学派为了推崇各自的治国理念，纷纷云游四方招纳贤士，掀起了一股周游列国的风潮。由于古代还未形成游览自然风光需要交纳金钱才能进入的概念，除去旅途车马费用，人们可以不受金钱限制云游四方、欣赏山水风光。此外，也有帝王或者代表皇帝的各级官吏为了不同的理由远赴其边疆领土进行视察等。在我国古代，拥有自然资源的地区具有较高的公益性，帝王官员、文人墨客、经贸商人、普通百姓等不受约束，处于各种目的，均有机会游览各地山水美景。

在19世纪下半叶，随着洋务运动中的有识之士提出“师夷长技以制夷”的观点，希望引进西方先进的科学技术和西方类型的博物馆作为“开民智”的途径。因此，我国近代景区公益化的主要特征是由于洋务运动和维新运动使得博物馆的大量兴起。清代实业家、教育家张謇于1905年自筹经费创建了中国第一座具有现代意义的博物馆——南通博物苑。到了20世纪30年代，由于世界博物馆运动的影响，我国的许多城市开始建造各种类型的博物馆公共建筑，主要功能为搜集保管文物、陈列展览实物等，大多实行免费或低价参观博物馆政策，在发扬民族传统的同时又能兼顾公众利益。博物馆的兴起在我国近代景区公益化的发展历程中是一种初步的探索。

1.2 国外景区公益化发展历程

国外景区公益化的历程可以追溯到古希腊和古罗马时期。由于海外贸易的发达，古希腊和古罗马人对于其居住地以外的文明有着极大的兴趣，和我国古代的帝王官员、文人墨客、经贸商人、普通百姓一样，常常选择艺术文化所在地外出旅行、访问观光。其中，为了满足出游目的，古罗马人在巴斯、巴克斯顿等地建立大量温泉疗养地，以供社会各个阶层群体公平的使用自然资源，可以看作国外景区公益化的萌芽。到了19世纪，西方国家工业化城镇的出现推动了博物馆、美术馆、公园等具有公共属性的旅游景区发展。随着二战结束以后，西方社会逐渐意识到旅游带来的经济利益，开始建造大量能够吸引游客并且刺激游客消费的景区，其中最具代表的就是主题公园的兴起，例如迪士尼乐园和环球影城等。

在国外，特别在社会经济和旅游业都比较发达的国家，除了一些私营的旅游景区，旅游景区大多注重生态和社会效益而淡化经济效益[]。国外旅游景区的发展和建设资金依赖于政府税收的再分配，政府通过税收再分配对公共空间、公园进行设施整合和环境完善。因此，由于政府的资金补贴，使得国外景区在门票价格设定上可以给予更多的优惠政策，能够在一定程度上满足不同人群的旅游需要，从社会公平的角度去定价能够从最大程度使每个人充分享受到公共资源。此外，自然保护区实施分层门票能够在保护自然环境的同时增加游客门票支付的意愿，促进景区可持续发展。

2 景区公益化发展存在的问题

2.1 景区门票价格高且涨价幅度快

截至2015年10月，國家旅游局共确定了213家国家5A级旅游风景区（数据来源：中国国家旅游局），根据其特点可分为山岳、历史文化、宗教三大类。尽管景区数量众多，其中具有社会公益性的5A级景区数量也占了一大部分，实施免票或者低价策略制定门票价格。然而，目前我国景区门票价格普遍较高。据统计，自从2012年到2014年，近三年我国5A级景区门票价格分别为109元、110元、112元。搜索有关资料发现，在我国5A级景区中，近一半的景区门票价格集中在100～200元之间。在2014年中有16家5A级景区门票价格超过了200元（数据来源：我国5A级景区门票价格分析与国际比较（2015））。

2.2 景区收费项目多

目前，我国部分景区收费项目多，并且存在着捆绑销售和“园中园”门票销售的情况。

部分景区在收费项目上实行捆绑销售，即把入园门票和其他收费项目放在一起销售，游客不能单独购买入园门票，无形中增加了景区的收费项目。国家发改委按照《关于展开景区门票价格专项整治工作的通知》要求，于2015年9月24日曝光了8起我国景区违规收费案，其中2起涉及捆绑销售：内蒙古兴安盟阿尔山国家森林公园景区违反自愿原则，将景区观光车票（105元/人）与景区门票（180元/人）捆绑销售。另外，一些景区捆绑销售收费项目时也未明确公开其收费项目的组成。山西省晋中灵石石膏山景区在2015年10月3日的省旅游局、省工商局、省物价局的联合检查下发现其85元的门票中强制捆绑销售5元的保险费用，然而并未在票面上标明哪家保险公司承保，也找不到相应的保险条款。景区收费项目的捆绑销售，一般都是景区的盈利项目，属于使用独占位置售卖，简单构成了供给不公正的高价捆绑门票，损害了消费者的选择权，影响了景区门票价格秩序和广大群众的社会福利。

另外，景区收费项目存在“园中园”销售的问题。游客在旅游景区售票处购买入园门票后，进入景区参观，若想继续参观景区内的其他特殊区域景点还需要额外支付该区域的门票，一般“园中园”门票价格在5～20元不等。

2.3 景区门票收入用于公益事业的比例少

景区门票收入应该流向景区秩序管理、基础设施建设、有序开发、公共服务等方面，反哺景区建设。然而我国目前还没有专门就门票收入使用范围进行约定的法规性文件，只有少数的地方性法规对此作了简单规定，门票收入还要按照一定比例作为政府的财政收入，给景区人员发工资等，因此景区门票收入还未大比例向公益事业的倾斜。

2.4 景区发展过度依赖门票经济

尽管我国旅游业发展速度快，但是起步比较晚，缺乏系统的旅游观念。在景区发展的观念仍然停留在门票经济发展阶段，这种观念的停留阻碍了景区公益化发展前进的道路。旅游产业是一个综合性的产业，不仅包括门票收入，更包括了吃行游购娱等各个相关行业，景区公益化的发展需要从吃行游购娱等相关行业挖掘新的元素。摆脱门票经济的发展模式，才能为景区公益化的发展提供坚实的基础。

3 针对景区公益化的建议

3.1 政府加大对公益性景区的扶持工作

景区公益化，实质上是对风景名胜、文物古迹等公共资源注入资本、技术、劳动等生产要素，谋求社会福利、社会公益的最大化过程。规避经营风险、提供资源和资金的使用效率，确保社会主体公平受益，是景区公益化发展的总体方向。然而，景区在公益化的实践中面临着较大的风险，例如公益化背景下的景区性质的确定、景区运作成本是否过高等。在景区无法及时解决这些风险的情况下，政府在景区公益化发展过程中需要担任扶持的角色，通过宏观调控的经济手段和行政手段，解决景区公益化发展中最突出的资金制约，通过把公共资源和市场资本有机地结合起来，创造性地实现景区公益化的社会功能。

3.2 建立健全景区公益化法律条款

按照我国有关的法律法规，无论是风景名胜区、自然保护区、国际森林公园等旅游景区，还是国家文物保护单位性质的旅游景区，都是国家所有的公共资源，是全社会的共同财产。它们既承担着为社会发展服务的功能，更负有满足全社会长远发展需要的职责。国家对这些公共资源的管理，是通过制定和监督实施相关的法律法规和政策来实现的。这些政策法规体现的是国家和社会公众对这类公共资源的公益需求，国家的法律法规是影响公共资源类旅游景区公益化发展的首要因素。

3.3 基于“人文情怀”的角度发展景区公益化道路

从“人文情怀”的角度发展景区公益化，就是要满足三个方面的需求：当地社区发展需求、当地居民发展需求和景区员工利益需求。

当地社区发展需求，主要就是让当地社区能够参与到旅游景区的公益分享机制。社区对旅游景区的公益分享可以通过多种方式实现，一是要求按比例分配景区门票收入；二是要求景区经营税收按属地缴纳，按一定的比例提留用于景区所在地的社区建设；除了利益分享外，当地社会还可能对景区经营者提出资源和环境保护的具体要求，以谋求社区发展的长期利益。这些利益分享机制和环境保护机制都会促进景区公益化发展。

当地居民发展需求，也是基于人文情怀发展景区公益化的元素之一。在景区经营上，当地居民的发展需求主要就是就业需求，通过扩大就业的渠道和层次，增加当地居民人均可支配收入，谋求当地居民物质生活的和谐发展。而在以古村落类型为主的旅游景区，在景区公益化发展的阶段，应该保护当地居民、古村落固有的文化、风俗习惯，让当地居民参与到景区管理中，适当参与景区经营决策的过程。

景区员工利益需求，就是要求旅游景区具有一个公平、公正、竞争的劳动用工制度和利益，确保每个员工都具有公平参与景区经营的权利，并获得公正的劳动报酬和发展机会。景区员工不会因景区公益性质而无法保证其劳动报酬的正常发放。

参考文献

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