国企功能再定位与改革创新

刘琼芳　廖添土

[摘要]对国有企业功能进行合理定位是深化国企改革的重要内容。不同的历史发展阶段，国有企业功能的表现形式存在差异。新时期下，我国国有企业具有经济功能和社会功能双重属性，界定不同国有企业的功能将国有企业分成公共性、特定功能性、竞争性三大类，从供给侧改革的角度出发，根据两种功能定位的相对关系对国有企业进行分类改革。

[关键词]国有企业；功能定位；供给侧改革；分类治理

[中图分类号]F276.1[文献标志码]A[文章编号]10036121（2017）05002205

一、问题的提出

随着改革的不断深入，国有企业功能定位也备受关注，解决国有企业问题，首先要确定国有企业在社会主义市场经济中的定位，使其在恰当的部门发展。[1]18

于光远[2]3将生产力作为改革的唯一标准，认为应当以发展生产力作为国企功能定位的改革方向；董辅礽[3]3从宏微观层面提出我国国企的六大功能论。雷星晖[4]46指出，国有企业具有生产、盈利、控制、社会效益四种功能。张宇[5]23认为国企的主要功能是实现国民经济平稳运行，完善社会主义制度，而不是弥补市场市场机制的缺陷；李涛[6]121认为，国企具有公共行政组织属性，应制定《公产企业法》来明确国企的义务。程恩富[7]1从国家政权性质的角度出发，论证了国有经济以提升国企竞争力为导向的改革实质。张连城[8]11指出不同国家、不同历史阶段的国企功能具有差异性，大体可划分为盈利功能和社会功能两类。中国社会科学院工业经济研究所[9]6基于国有经济所承担的国家使命，将国有经济功能分为三类：弥补市场失灵、实现经济赶超、培育市场主体功能。

二、国企功能定位的历史变迁

国有企业的功能定位是国家特定历史时期的产物，国有经济在国民经济中的主导作用，在不同国家之间、在同个国家的不同经济发展阶段中的表现形式不尽相同。计划经济时期，主要是履行国家经济建设，维护政治稳定，提供社会公共服务的职能。新中国成立之初，为了巩固革命成果，完成经济赶超，国企成为国家贯彻政治目标的有力武器，通过执行政府下达的指令性计划进行经济生产建设，保障人民群众的基本生活物资需求的供应。刘世锦[10]29指出，计划经济时期，国企是履行社会职能、经济职能、实现国家政治意图的社区单位。改革开放初期，高度集中的计划经济导致国有经济比重严重失调。1981年，国务院在《实行工业企业经济责任制若干问题的意见》中提出，建立国企经济责任制， 以提高国有企业经济效益。1983年 4月， 国务院出台“利改税”政策，赋予企业更多的经营自主权，克服低效运营的现状。在这一时期，国有企业不断提升自身的经营效率，为国家经济体制的变革提供物质基础，承担改革成本。社会主义市场经济时期主要是实现资产保值增值与实现社会福利最大化双重功能。20世纪末，我国进入了社会主义市场经济的新阶段，经济结构由高度集中的计划经济体制转向以公有制为主体、多种所有制共同发展方向转变。国家通过实施“抓大放小”“股份制改革”等一系列政策，推动国企改革。国企逐步成为社会主义市场经济主体，国有企业的功能定位体现为实现国有资本保值增值的经济功能。2003年，随着国资委的成立，我国国有资产管理新体制基本形成，国企功能定位趋于多元化，不再仅注重经济效益，国企在承担社会福利最大化的公共功能日益凸显。一方面国家始终强调国有经济在国民经济的主导地位，另一方面，人们对于提升国企效率，履行国企社会责任方面提出了新要求。

三、国企两大功能的内涵及辩证关系

我国国企具有一般功能（即提供公共服务、弥补市场失灵、引导技术创新等）及特殊功能，在支柱产业、提升国际竞争力、保障国家安全方面发挥主导作用。[11]46国有企业是各个国家普遍存在的经济现象，国有企业是政府为了实现政策目标而建立起来的一种特殊的企业，既有一般企业的以实现利润最大化为目标的经济属性，又具有国有的特殊性，即履行公共职能，实现全民福利最大化为目标的社会属性。[12]60基于国企的双重属性可归结为两大类：经济功能和社会功能。

经济功能主要包括三个方面：第一，以实现资产保值增值为目标，具有营利性。企业首先要有足够的盈余才能在市场中生存发展，特别是处于竞争性领域的国有企业必须以实现资本保值增值為首要目标。第二，是中央和地方财政收入的来源，为国家履行职能提供经济基础。第三，国民经济主导功能，控制国民经济发展的方向。

社会功能主要包括四个方面：第一，提供公共产品和公共服务的功能。由于提供公共产品和服务行业盈利性差，几乎处于亏损状态，非公有资本不愿意进入这些领域，但这些要素是维持市场正常运作、保障人民生活水平的必要组成部分，只能由国有部门承担。第二，是国家进行宏观调控的政策性工具，具有弥补市场失灵功能。当经济过热时，国有企业会降低产品价格抑制通货膨胀，当经济衰退时，政府会通过国有企业增加投资，来促进就业和刺激经济。第三，维护社会公平的功能。我国目前还处于社会主义初级阶段，国家需要建立国有企业对部分资源进行控制，防止其落入少数人手中，造成不公平竞争。第四，是保障国家安全，提高国际竞争力的载体。

国企的经济功能与社会功能是矛盾统一的。一方面，国企为了能够更好的履行社会职能，保障社会福利则必须在市场经营中做优做强，追求国有资产保值增值。国企的经济功能与一般企业不同，它源于自身的社会功能。另一方面，二者又具有矛盾性，若仅强调其中一方，则会阻碍经济发展和社会稳定。国有资本为全民所有的这一属性决定，国企社会功能的第一性，要求国企在发展过程中，不能只着眼于短期的微观的经济利益，应站在全民的角度，以宏观的视角来实现全民福利最大化的目标。

四、供给侧视角下国有企业功能再定位思路

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为公益类和商业类，其中商业类国有企业又划分为关系国民经济命脉关键领域的商业类国有企业和处于充分竞争行业的商业类国有企业。基于此标准，将国有企业划分为竞争性、特殊功能性、公益性三类。

（一）对承担经济功能的国有企业的改革思路

竞争性领域的国有企业（家电制造业、通信设备及电子设备制造业等）以实现经济功能为目标，这类企业具有高经济性、低社会性功能特征。对于竞争性企业的改革思路，主要有两种。一类学者认为存在于竞争性领域的国有资本是与民争利，应推行完全退出机制。陈东琪[13]3指出，加快竞争性领域退出，让国有资本集中投入与关系国家战略安全的重要领域。白永秀[14]37认为，国企存在于竞争领域，会造成所有制歧视，阻碍市场化进程。其主张进行产权制度变革，实行竞争领域国有资本退出机制。另一类学者则认为这样的观点过于绝对化，周放生[15]30从维护百姓的利益出发，认为国企存在竞争性领域有其必要性；伍旭中等[16]149提到，“国企的利润归全民所有，无论国企处于什么领域，只要能在市场公平竞争中实现资产保值增值，就能提升全社会福利。”笔者从供给侧结构性改革出发，从制度因素和产业因素对竞争性国企的功能定位方面进行思考，综合以上两种观点，提出国有股权多元化和市场化的改革思路。

1.制度层面

国家不应赋予其行政权力，通过简政放权，推行市场化改革，实现生产要素在落后产业和新兴产业之间有效有效转移，促进供给端解放生产力。推进混合所有制，让非公有资本参资入股，激活微观经济主体活力，通过市场的公平竞争提升企业竞争力，实现国有资本保值增值，增加有效供给。通过采取增资扩股、出资新设等方式形成混合所有制企业员工持股，构建所有人与劳动者利益共同体。另外，企业应遵循《公司法》的制度要求进行规范运行。

2.产业因素方面

要优化企业间要素配置结构，坚持市场导向为原则，淘汰竞争力不足、规模小、亏损型企业，例如：纺织业、造纸业、饮料制造业等，这类型企业既不能履行资产保值增值的经济功能，也不具有社会功能，对国有资产带来“拖累效应”。 通过市场化手段，让资源更多地配置到有需求、有竞争力、效益高的企业中。

3.企业成本方面

降低企业成本，扫清供给障碍。企业生产经营成本过重，一直以来都是制约企业发展的一大因素。对企业进行减税减负，是激活企业活力，充分实现经济功能的有效手段。在供给侧改革思路提出后，多方意见都有一个共同指向：改革的核心在于减轻企业负担，降低企业生产经营成本。有测算表明，中国企业的综合税负约为40%，在全球181个国家中，我国社保缴费率位于榜首，企业物流成本占销售额比例，中国为20%～40%，发达国家仅9.5%～10%，企业负担如此之重，使其不能将资本集中于企业经营建设、技术创新领域，导致行业供给不足，形成供给约束，大大制约了经济功能的实现。政府应做好企业服务工作，关键点是帮助企业降低生产经营成本，包括降低制度性交易成本、企业税费负担、社会保险费、财务成本费、物流费等，政府支持国企供给侧改革，应从降低企业成本开始。

（二）对承担经济性功能兼社会功能国有企业的改革思路

特殊功能性国企主要包括（电信、石油、煤炭、天然气等），这类企业涉及到国计民生、国民经济命脉等重要领域，具有高盈利，高公共性特征。《关于深化国有企业改革的指导意见》中强调，要贯彻落实做优做大做强国有企业，不断增强国有经济活力，控制力、影响力、抗风险能力的指导思想。这类型的企业的改革思路应坚持国有经济的主导作用，发挥国有经济的控制力，同时在竞争性业务环节向非国有资本开放。

1.完善利润分配制度

特殊功能类的国有企业要以社会功能放在首位，其经济责任以实现企业效率最大化而非利润最大化为目标，在留存一定利润比例满足企业自身经营需求外，其余应用于提升社会福利水平上。过多的红利留于企业，造成企业经营效率低下，增加腐败风险。随着“中储棉，中航油”事件的曝光，国企凭借垄断优势，利用国有资本谋取私利现象屡禁不止。1994年后，长达13年的时间我国国有企业利润留于内部无需上缴，2007年12月， 财政部与国资委出台《中央企业国有资本收益收取管理办法》中规定，资源型特征的企业上交比例为 10%；一般竞争性企业上交比例为 5%，大部分利润仍留存于企业内部，现中共中央出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“到2020年要实现垄断型国有企业国企红利上缴比例为30%，”虽然比例得到大幅度提升，但与国外上缴比例为30%～40%相比，仍处于较低水平。因此，从实现全民利益最大化的功能定位出发， 我们必须重新审视国有企业利润分配制度，另外，提高垄断性企业的红利上缴比例，减少企业内部留存收益，有利于缓解行业间垄断性企业与一般竞争性企业、行业内部国企高管与一般职工收入差距过大的態势。

2.发展混合所有制经济

同时要将垄断型企业中竞争性业务与自然垄断性业务加以区别，发展混合所有制经济，防止垄断企业凭借垄断资源优势盲目扩张，挤兑民营企业发展空间，打着竞争性业务幌子，推脱社会责任，降低社会整体福利。[17]73对于竞争性业务应打破垄断行业壁垒，向民营企业开放。把原来国资垄断的部分行业回归市场，注入更多的社会资本，增加供给。美国国防工业的生产主要以向社会组织多级承包的形式，将市场与政府结合的运行模式促进了企业竞争，最大程度的降低生产成本。而前苏联由国企垄断控制的国防工业却拖垮了苏联经济，造成制度瓦解。

3.实现产能从落后企业向新兴业转移

滕泰[18]提出：国企进行供给侧改革，应从消化产能开始。许多低效或无效的企业占据过多的生产资源，滞后的制度因素抑制了企业的活力，要实现资源的优化配置，必须从供给侧发力。从供给侧的角度，产能过剩问题的出现，表示该行业已进入了供给老化阶段，国有资本应退出产能过剩、竞争格局趋于饱和、国家战略性地位下降的领域，比如钢铁、铁矿石、煤炭、石油、石化等重化工业部门，这五大行业的PPI已连续40多月负增长，对整个工业PPI下降的贡献占70%左右。将这类型的企业转换为一般商业类企业，之前国家赋予的经济资源和政策扶持要一并取消，将退出资本投入于关系国计民生、国家安全的重要行业和领域。退出方式可以采取渐进式的改革思路，按“国有经济控股-国有经济参股-出让国家股”的顺序逐步退出。让生产要素从那些供给成熟和供给老化的产业，尽快向新供给形成和新供给扩张阶段行业转移，更新新供给结构。实现资源的优化配置。消化过剩产能的另一种方式是推进企业业务重组，进行产业内部的整合创新，进而将过剩产能转化成新供给产能，实现资源的高效利用。只有资源、资本、人力开始想新供给、新产业转移，才能真正去产能，完成产业结构的优化升级。

（三）对承担社会功能的国有企业的改革思路

公共性行业（国防军工、义务教育、 基本医疗养老等）承担改善民生，承担提供社会福利的职能，这类型企业以实现社会功能为目标。

1.健全相关配套制度

公共性企业虽占国有企业的比重少，但企业治理结构复杂，是国企改革、国有资本集中投入的重要领域。应建立特殊法人制度，倡导“一企一法”的改革思路，用专门的法律法规和公司章程对其进行规范管理而不是笼统的采用《公司法》进行约束，完善收入分配制度，公共性国有企业的高管人员应享受国家公务员待遇薪酬和劳保福利，而不与企业经营业绩相挂钩，确保企业公正高效的实现全民利益最大化的目标。

2.完善国有企业经营效率综合评价体系

2006年国资委出台的《中共中央综合绩效评价管理暂行办法》中，仍以经济效益作为考核企业综合绩效的指标，对公共性企业的考核有失偏颇。对于这类型企业应以履行政府职能，完成国家政策为目标，不能以实现资本保值增值的标准经济考核企业经营管理，而应从考核公共支出比例、国家政策落实程度，及人民满意度等多项关于社会功能指标入手进行考核，改变人民对国企“低效率”的惯性错误认识。

3.加强对国有资本预算去向的监督

这类企业虽然在国有企业数量上占比不大，但却是国企改革、国有资本集中的重要领域。立法机关根据国家法律，从产业布局的宏观效益和企业层次的微观收益入手，严格审批政府预算，保证国有资本高效运营。资委作为政府监督的主体，通过对预算落实过程进行动态监管，保证国资预算的正确执行；审计部门从审查企业收益的真实性、完整性、效益型入手，通过评价国资预算活动，来确保预算是否落到实处；媒体和公众从舆论的角度在公开的信息收集平台对国资预算执行全过程存在的问题提出建议和批评。

4.所有权采取采取国有独资形式

赋予这类型企业行政垄断地位，政府对企业直接进行管理，政府通过制定详尽的治理机制对企业的经营运作细节给予明文规范。不断提高公司经营效率，改善公司的管理方式和治理结构。这类企业虽不以实现资产保值增值为目标，应从盈利性业务中剥离出来，将国有资本集中投入于关系国计民生，国家发展战略目标领域。此外，为了提升公司的管理水平，在具体项目和环节上可适度开放，引入非公有资本，形成竞争格局，确保企业高效的实现全面利益最大化的目标。

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[责任编辑]王立国

Abstract：it is an important content to deepen the reform of state owned enterprises to make a rational position of stateowned enterprises. Different historical stages of development， there are differences in the form of state-owned enterprise function.Under the new period， China's state-owned enterprises have the dual functions of economic function and social function， and define the functions of different state-owned enterprises to divide the stateowned enterprises into three categories： publicity， specific function and competitiveness. From the perspective of supplyside reform， Functional orientation of the relative relationship between the classification of state-owned enterprises reform.

Keywords：state-owned enterprises， functional positioning， supply side reform； classification management