低碳建筑法制化历程：日本的经验与启示

许顺福 许惠然 刘伊霖

[摘要]2011年日本发生福岛核泄漏事件，核能被质疑，低碳社会建设势在必行。推广强制性法律制度以及税收与金融优惠、财政补贴等优质机制可以促进低碳建筑的建设，公正的低碳建筑认定与评价制度可以确保低碳建筑的质量，日本低碳建筑法律制度具有规范密度高、可操作性强、赏罚分明的特点。

[关键词]低碳社会；低碳城市；低碳建筑；法制化

[中图分类号]D996.9 [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.08.005

引言

低碳社会（low-carbon society）是指碳排放很少的社会，也可称为“脱暖化社会”。随着能源大量消耗、全球气候变暖等问题越来越严重，低碳社会建设日渐成为全球性议题。2011年3月11日日本发生了东日本大震灾引起的福岛第一核电站7级的核泄漏事故，2013年8月29日该核电站再次发生3级核泄漏事件，核能开始被质疑，建设低碳社会、缓解全球暖化已成为当务之急，特别是“住”的低碳化的低碳建筑更是成为当前的热门话题[1]。

一、低碳社会背景下日本低碳建筑法制化的路径选择

2004年日本环境省提出的《面向2015年的日本低碳社会前景》的研究计划中首次出现“低碳社会”[2]。国土交通省适用2008年修订的《节能法》进行规制以及利用减税的政策来积极推进建设低碳建筑。2012年发布的《城市低碳化促进法》将“低碳建筑”定义为“有助于抑制二氧化碳排放的建筑物”，这一定义积极回应了产业界期待开发高效绝热、天然空调、自然采光的超节能建筑物的愿景。

二、日本低碳建筑法制化模式

（一）强制性法律制度

强制性法律需要规制大型建筑（建筑面积2000m2以上，称作“第一种特定建筑物”）以及中小型的建筑（建筑面积300m2-2000m2，称作“第二种特定建筑物”），因此《节能法》对于大型建筑要求：一方面必须提交建筑节能报告；另一方面公示没有采取全面的节能措施、而不进行修改的开发商，命令开发商修改的同时要求该住宅采用技术措施，必须提高节能功能。而中小型建筑在新建或改建时，必须向主管部门提出节能报告以及保养节能设备维护的相关报告。《城市低碳化促进法》第56条规定，开发商有义务向相关行政管理机关提交新建的低碳建筑物状况的报告；第57条规定，相关行政管理机关在认为开发商未按照低碳建筑物新建等计划进行建造时，可以命令该开发商在一定期限内采取必要的整改措施；第58条规定，在开发商违反整改命令时，相关行政管理机关可以取消其低碳建筑物新建等计划的认定。

（二）诱致机制

推进低碳建筑的过程中，日本采取了一系列行政补贴、行政奖励、金融支持及税收优惠等激励性政策。

1.行政补贴与行政奖励制度

首先，日本对于低碳建筑给予行政补贴，其目的在于推进建筑的节能减排，推广减排技术，研发高性能住宅，推进并鼓励住宅、建筑的节能改造事业，高额补贴也适用在科研机构开发节能技术以及国民购买节能产品。其次，日本对于适用减排技术改造和新建的住宅给予生态积分，这种积分可以兑换商品券、预付卡等等，也可以用在改造施工的工程中。最后，先进的碳排放技术可以提高建筑的寿命，日本鼓励开发隔热设施以及自然能源等碳减排技术。

2.金融支持

日本的高楼层建筑一般都在大城市中，大部分日本人都选择一户型，因此住民购置或翻新旧住宅的时候，有利于鼓励用户购置优良住宅产品。日本的住宅金融支援机构运用证券化框架，一定期间内对购置节能、抗震以及耐久的优良住宅的用户下调贷款利率。金融机构对于开发低碳建筑的开发商投资提供特别利率的贷款优惠，对于购买、安装和使用低碳设施的用户提供减息等优惠政策。

3.税收优惠

低碳建筑的新建或改建计划得到认定达标之后，可以得到税收上的一系列优惠政策。首先，日本政府放宽了被认定低碳建筑的房屋贷款减税的排除对象的上限，跟一般住宅相比，被认定为低碳建筑的房屋贷款减税制度（10年内排除年末贷款余额的1%）的所得税和个人住民税的减免对象会扩大；2013年到2014年3月之间开始居住的话其减免对象为3000万日元（一般住宅为2000万日元），2014年4月到2017年12月之间开始居住的话其减免对象上涨为5000万日元（一般住宅为4000万日元）；如果减免对象额超过所得税额，就规定可以在次年的个人住民税额中排除，以此推算，2013年1月至2014年3月为止最高减免对象为9.75万日元，2014年4月至2017年12月为止最高可以減免对象为13.65万日元。其次，日本政府放宽了被认定为低碳建筑的所得税（投资型）排除对象限度额，跟一般住宅相比，被认定为低碳建筑的所得税（投资型）（从收入中排除建设费用的10%）排除对象限度额会扩大，2014年4月到2017年12月之间开始居住的话其排除对象上涨为650万日元（一般住宅为500万日元）。再次，降低了被认定为低碳建筑的所有权保存登记、所有权转让登记的登记许可税的税率，被认定为低碳住宅者，其所有权的保存登记及转卖登记，登记税均可享受0.1%的优惠和税费扣除，依照这个优惠政策还贷款的话，35年之后会减免最初10年的利息的0.3％。最后，日本国土交通省制定了旧房改造装修的减税和补助金制度，在享受政府补贴的同时，也可享受地方的住宅修缮补贴和减税优惠政策[3]。

（三）低碳建筑认证和评价制度

低碳建筑认定标准是行政许可的前置条件，要新建或改建低碳建筑的个人或企业可以制定计划，并向行政主管机关申请行政许可。《低碳城市化促进法》第53条规定了相关行政机关在城市建设中认定符合先进低碳技术标准建筑的制度，以及低碳建筑新建等计划中必须记载的事项；第54条规定了低碳建筑的认定标准，要求申请相关的建筑能源使用效率和其他性能，该规定超过《节能法》第73条第1款规定的判断标准，且在建筑相关能源使用进一步合理化及其他促进建筑低碳化等方面，符合经济产业大臣、国土交通大臣及环境大臣设定的标准。《城市低碳化促进法实施细则》（2012年12月3日国土交通省令第85号）规定了低碳建筑新建或改建计划的许可申请的样板，依照该样板所被认定的低碳建筑，与《省能源法》的省能源标准相比，其能源消费量必须少于10%以上等。这些措施为了确保认证项目的质量，采取评价员必须考核和登记，认证机构及评审程序必须严格按照程序、建立公正的认证制度等方式。

低碳建筑的评价采用2001年由日本可持续建筑协会（JSBC）开发的建筑综合环境性能评价体系（CASBEE）。日本的新建建筑评价标准是2003年发布的，其内容包括各种建筑的评价标准。2004年开始实施的第三方机构评价审查制度追求公开透明，“CASBEE评价认证书”是由日本建筑环境及节能协会（IBEC）与该协会认证的11个民间机构向认证合格的项目发给的证书，一是获得CASBEE认证的项目可以向日本各大银行申请低息贷款，二是地方政府有机结合该低碳建筑评价体系与针对低碳建筑的补贴、税收及金融实施优惠措施，三是2008年开始国土交通省对于获得CASBEE高度评价以及有效减排的住宅都给予50%的补贴。

日本运用“软硬兼施”的方法规制低碳建筑。《节能法》和《城市低碳化促进法》等强制性法律制度能够通过高门槛的行政许可与严厉的罚则强制推行低碳建筑；税收、金融优惠与行政补贴等诱致机制则鼓励低碳建筑主体积极作为；低碳建筑的认定与评价制度可以确保低碳建筑的质量。

三、日本低碳建筑法制化的启示

（一）从政策宣导走向法制保障

2012年12月以后，各开发商配套政府的税收优惠政策，提出了“节能”“蓄能”“创能”“建筑全生命周期节能减排”等先进理念，并成立专门机构来保障推进低碳建筑建设；客户也在各项经济优惠的制度激励下，优先选择购买绿色低碳建筑，申请建造符合低碳标准的独门独户的住宅、楼房、复合建筑物（一楼办公，二楼以上是住宅）和写字楼的总件数，2015年11月低碳建筑物申请已达到11449件。从政策宣导走向法制保障的过程中，日本促进低碳建筑发展的政策和法律在生态和经济两方面获得双赢效果。

我国制定《节约能源法》等法律之后，先后发布了《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》《“十二五”建筑节能专项规划》《关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知》《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》等推进绿色建筑发展的政策文件，我国可以逐步形成协调衔接的低碳建筑法律体系[4]。

（二）低碳建筑示范城市试点

日本低碳建筑建设经历了从环境示范城市逐步推展到全国的渐进式发展道路，资源循环低碳导向的城市建设是对建筑物、交通、林木管理等整个城市的一个重新规划过程。柏市[5]就以城市功能的省能源化、支援交通和充实网络、建设舒适并有魅力的屋外环境的三个基本方针为基础，城市结构、能源、交通、绿色环境的四个领域中制定并逐一实现各种计划。我国如果推行低碳城市建设，首先需要通过立法规定其实施方案，然后选择若干试点城市建设低碳建筑示范城市，在取得成效后再循序渐进向全国推广。

（三）多元化手段并用，产、政、学相结合

日本通过相关法律以及法规政策不断提高低碳建筑标准，并加强对非节能建筑的约束和惩罚；在严格管制的同时采用贷款优惠来鼓励提高高能源效果的建筑，对于开发节能住宅、使用节能设备的住宅提供贷款担保等方式，鼓励购买低碳建筑。我国可以采用多元化经济激励措施来推广节能建筑以及节能建筑产品，提供特别利率的贷款优惠来鼓励开发商开发节能建筑项目，对于购买低碳建筑的住民适用公积金优惠制度，提供高额补贴和税收优惠等多元化的经济鼓励措施，安装和使用节能设备提供住宅附属品贷款贴息和贷款担保，同时将低碳建筑的行政补贴、税收和金融优惠等措施上升到法律的高度，以确保其权威性、可操作性和执行性。

日本采用产、政、学相结合，共同研制低碳建筑认定标准体系。我国依据2006年出台的原建设部《绿色建筑评价标识管理办法》以及2014年住房和城乡建设部正式修订并颁布的《绿色建筑评价标准》，采用政府主导的认证标准；可以以行业协会为主体，搭建产、政、学相结合的认证标准研发平台；政府主导第三方评价机构可以通过公平、公正、公开的评价机制，规制低碳建筑市场，促进低碳建筑行业的稳定发展。

四、结语

日本低碳城市立法在行政许可、税收优惠、财政补贴及罚则等方面规定的非常细致，这种法律法规和政策相配合的制度设计有利于低碳建筑行业的长期发展。由于低碳建筑的成本很高，建设资金高于普通建筑，如果没有相应的经济激励措施，难以推行低碳建筑。

我国将来设计低碳建筑法律制度的时候应当考量法律明确规定政府资助和税收减免等方式，对低碳建筑的发展施以经济诱导。唯其如此，低碳城市与低碳建筑立法才会具有实效性，从而在构建低碳社会的进程中发挥规范和引导作用。

参考文献：

[1][日]兼平裕子著，许顺福，译.日本低碳社会的政策与法律[M].中国社会科学出版社，2021-10.

[2][日]遠州尋美＝柏原誠編《低炭素社会への道程－ドイツの経験と地球温暖化の政治·経済学－》，法律文化社，2011.3.

[3][日]都市計画法制研究会編《都市の低炭素化促進法Ｑ＆Ａ》，ぎょうせい，2013，5.

[4]田云，林子娟.巴黎协定下中国碳排放权省域分配及减排潜力评估研究[J].自然资源学报，2021，36（4）：921-933.

[5][日]《第180回国会 都市の低炭素化の促進に関する法律案（内閣提出第43号）参考資料》，衆議院調査局国土交通調査室，2012.4.

作者简介：许顺福（1972.8-），女，朝鲜族，吉林延吉人，博士，研究方向：法学。