学院治理现代化：从现实到实现

王骥

摘要：作为连接大学，基层学术组织（系、教研室、科研团队等）和师生个体的纽带，学院具有学术管理与行政管理的双重权力属性，是当前我国大学内部权力分配的主要矛盾所在。学院治理现代化是大学治理现代化的主要任务之一。学院治理现代化要重构大学和学院的权力关系，建立多元化的治理主体结构，落实教授治学的治理机制，利用信息化治理工具，最终形成以学术为本位、多元主体参与的治理格局。

关键词：学院治理；大学治理；教授治学；大学内部权力分配；学术管理

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2017）06-0124-06

一、引 言

大学是底部沉重的学术组织，学院是大学基本的组织单位，不仅是学科专业发展的主要载体，更是人才培养、科学研究和社会服务等功能的实际承担者。作为连接大学，基层学术组织（系、教研室、科研团队等）和师生个体的纽带，学院具有学术管理与行政管理的双重权力属性，是当前我国大学内部权力分配主要矛盾所在。随着大学规模日益扩大，克拉克·科尔笔下的“多元巨型大学”已然成为现实，学院的组织和管理日益复杂，如何协调大学与学院以及学院内部的权力关系成为当前大学治理现代化的主要任务。

二、学院治理现代化的内涵与特征

依据新公共管理理论，从“管理”走向“治理”仅一字之差，却反映出国家执政理念和执政方式的根本转变，在公共事务上更加强调多元主体的互动、协商以及合作，而不是完全依赖单一的政府权力和权威。党的十八届三中全会明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，这标志着治国理念和方式的重大转型。高校是公益性的事业单位，属于学术性的公共组织，与治理理论的倡导方向可谓“不谋而合”。因此，治理理论很早就被运用到高等教育领域之中。许多学者指出，政府不能把高校当作下属机构采取行政管理的模式，而应在治理理论的指导下重构政府与高校、高校内部组织之间的关系，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局。在实践层面上，大学治理已经深入高等教育管理的各个层面：在宏观层面，政府不断扩大大学办学自主权，推进管办评分离；在中观层面，大学积极制定大学章程，建立现代大学制度；在微观层面，国家开展了“试点学院”改革，学院的学术权力正在强化，教授治学得以推行。

推进学院治理现代化，就要全面准确地理解学院治理现代化的科学内涵。现代化的实质就是现代性的展开与实现，理性则是现代性的核心范畴，强调科学、规范、法治等。俞可平认为：“衡量国家治理体系现代化至少有五个标准，即法治化、制度化、民主化、协调性、效率性。法治化是前提，制度化是保证，民主化是本质要求，效率是目标，协调性是促使效率目标达成的过程性条件。” 俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第2页。因此，学院治理现代化就是使学院的外部治理和内部治理法治化、制度化、科学化、规范化、精细化，明确规定学院的相关权力配置和运行机制，确保学院能够协调高效地运行。

以学院治理现代化的内涵为基础，学院治理现代化的主要特征表现为四个方面。首先，从治理主体和结构而言，学院治理现代化应当从一元化走向多元化。大学是学术组织，学术性是其本质属性，学院则是大学学术事务和活动的实际承担者。治理的本质不是强调权威和中心，而是突出多元和民主，强调各个主体之间的互动和共同参与，以便更协调、更高效地达成组织目标。具体而言，当前的学院治理模式是党委、行政、教师、学生以及学院其他利益相关者如家长、合作企业等对学院权力进行配置和运用，因此，要明确治理结构，优化相互之间的合作与协商方式，才能更好地实现学术自治，保障各方的合法权益。其次，从治理运行机制而言，学院治理现代化应当明确各个治理主体的权力边界，从人治化走向法治化和制度化。一是外部治理，规范学院与大学、学院与政府、学院与其他利益相关者的关系，建立规范大学与学院关系的管理体制机制，以明确学院的地位和自治的权力；二是内部治理，规范学院内部党政管理体制、教职工代表大会、学术委员会、学生会等，以明确各主体参与学院治理的权限、范围和方式。要强调的是，虽然各主体都有权参与学院治理，但是并非所有的主体都有权参与决策。各主体作用范围各异，参与途径也不一样，比如教师和学生的作用就各不相同。因此，学院治理现代化一定要制定合理的章程和议事规则，保障各参与主体的权利，真正调动他们参与学院治理的积极性，提高学院治理水平。学院内部治理尤其要协调学术和行政之间的权力配置，保障教师的学术权利，实现不同权利之间的互动、平衡与协调，保证学院能够高效率地履行职能，最终实现多元主体的共同治理。再次，从治理内容而言，学院治理现代化就是大学对学院的管理科学化、规范化，学院内部各项事务的管理科学化、规范化。从外部治理而言，包括大学对学院在财权和人事权等方面的规定，比如建立校院两级成本核算体系，校院在资源、人事分配等方面的权限划分，以及人的权责要点，校院两级规范的专项工作决策体系与议事程序，等等。在内部治理中，要规范学院内部党政联席会议制度，使教授委员会、教职工代表大会、顾问委员会、校友会等各个组织科学规范地运作。学院对学科专业发展、教学科研日常运作、师资队伍建设和规划、资源配置、学生管理等重要事务的决策过程也要科學化规范化。最后，从治理工具而言，学院治理现代化要选择合适的方式和手段，利用目标化、信息化的治理工具来达到治理目的。实际上，随着管理权力的下放，很多大学已采取了“目标管理”“标杆管理”等管理学中的治理工具来管理学院，期望推动校院关系的重构，实现职能转换。随着信息化时代的到来，大数据分析技术等也被运用到学院管理之中。正如王战军等所言，大数据强调全局思维、战略思维、相关思维，这是现代复杂巨型大学重构校院关系时亟需的重要思维，大数据的分析挖掘能力可以为学院目标管理、学科交叉融合与协同创新、学术生态共同体建构等提供操作层面的技术支持。王战军、肖红缨：《大数据背景下的院系治理现代化》，《高等教育研究》，2016年第3期，第22-23页。

上述学院治理现代化是基于治理基本范式的内涵解读，但是在中国背景之下，我们要有更进一步的认识。第一，学院治理现代化没有统一模式。不可否认，基于历史传统，欧美大学的学院治理已然成熟，完成了现代化进程。学院治理现代化可以借鉴欧美大学的路径模式，但并不存在统一的范式。即使在美国国内，学院治理模式也是多样化的。也就是说，我国大学要实现学院治理现代化确实需要国际视野，但是更要结合自身的特征进行探索，学院治理现代化不存在统一的成功范式。第二，学院治理现代化必须保证党的领导。基于政治体制和文化传统等方面的差异，我国的学院治理现代化必须保证党的领导，坚持党委领导这一基本制度。但是，党的领导是在宏观意义上把握学院的办学方向，更好地为学术服务，并非干扰学术权力和对具体事务进行不恰当的干预。当然，党的领导也意味着我国的学院治理面临更为复杂的权力格局。第三，学院治理现代化不是静态化的。从发展的角度而言，学院治理现代化就是走向法治化、制度化、规范化、信息化，但是，随着外部环境以及主观认识的变化，学院治理现代化的理念、内容、主体、制度以及工具都不可能一成不变，而是会随着大学治理环境的变迁而不断改变。

三、学院治理现代化进程中的现实问题

“中国大学学院治理经历了1949—1989年领导体制探索期、1989—2009年党政联席会议制度形成期、2010年至今内部治理结构完善期三个时期。在内部治理结构完善期又经历了党政联席会议制度的完善、教授治学制度和民主管理制度的初步形成。”张德祥、方水凤：《1949 年以来中国大学院（系）治理的历史变迁》，《中国高教研究》，2017年第 1期，第1页。可以看出，当前我国大学学院治理现代化在理论层面已经达成共识，也出现了有利于学院治理现代化的积极条件，如大学管理的复杂程度加深，大学章程的制定，自主权下放加速，大学办学理念升级更新等。更为关键的是，国家和大学自身已经开展了实践性的探索，“试点学院”改革正在不断推行，也取得了一些成功经验（比如清华大学经管学院的治理现代化经验）。但是，正如张德祥教授所指出的，我国对大学学院治理的重视程度仍然不够，国家政策、理论研究以及具体实践都较少涉及这一问题，治理体系不完善，学院治理现代化整体滞后于高等教育治理现代化，诸多现实问题不利于推进学院治理现代化，需要认真审视。

（一）大学与学院之间权责不明，学院缺少自主权

当前，我国在大学层面，办学自主权不断落实，而在学院层面，自治权的改革却相对滞后。虽然国家开展了“试点学院”改革，支持对院长选拔任用制度、学术委员会制度等进行改革，很多大学也开展了二级管理等改革，但是由于校院关系的复杂性，再加上外部环境等制约因素，从整体而言，在中国大学内部，学校和学院之间仍然是行政化的等级关系，权责关系并没有明确。学校行政职能偏大，学院缺乏自主权的状况没有发生实质性的变化，突出表现就是在大多数大学章程中，学校将学院当作下属组织来管理。学院好比一个个“生产车间”，很少制定自己的章程来表明自己的“独立身份”。

（二）学院内部治理结构不完善，民主管理不充分

关于院系内部的治理结构设计，目前，我国高校基本上都拥有行政、党委、教学和科研基层组织、教职工代表大会等组织机构，其中，党委和行政的联合机构处于主导地位。在這方面，学院的组织结构和学校保持了高度的一致性，同样是由行政主导的结构体系。与校级结构不同的是，在学院的治理结构中，院长处于更为关键的位置。对大学章程调查后发现，大多数学校都强调了院长作为行政负责人的权力，在这种组织架构中，教师尤其是普通教师参与学院民主管理的机会并不多。虽然目前学院都设置了二级教代会，但是与校级教代会一样，二级教代会的实际运行方式和效果都不够理想，不能充分表达教师的利益诉求。而学院内部治理的另一重要主体——学生则一直被忽视，普遍未能参与学院治理，学生权力也未被纳入治理结构体系之中。在学院治理中，学生更多被看成治理对象而非治理主体，这一点充分体现在各高校的章程之中，少有大学或者学院在章程中明确规定学生拥有参与学院管理的权力。

（三）学院学术决策机制不健全，学术权力被弱化

党政联席会议制度自2007 年提出以来，经过不断完善，现在已经是中国大学学院管理主要的决策机制。大多数学校在章程中明确规定了党政联席会议制度的地位和作用，并制定了实施细则，保证了党政联席会议制度的贯彻执行。但是，相对于党政权力的决策机制，二级学院作为学术单位所享有的学术权力却少有机构和制度来保障。学院的主要事务是学术事务，教授治学首先应该在学院层面得到贯彻和体现。近年来，学术自由和学术自治的理念已深入人心，一些大学的学院开始建立学术委员会，实践教授治学，但是从整体而言，很多大学并没有制定明确的制度保证学院的学术权力。这导致学院中的学术委员会或教授委员会“形同虚设”，在学术事务上不能起决定性的作用。如果学院院长缺乏学术民主的制约，很容易成为“学阀”垄断学术资源，普通教师的学术利益得不到保障。

（四）学院治理能力不足，治理工具落后

具体到大学内部的学院治理，“治理工具”就是指大学为了有效治理学院所采取的策略和手段等。伴随着管理权力的下放，很多大学采取了“目标管理”“标杆管理”等管理学中的治理工具来管理学院，但是在实际中，很多大学简单地把目标管理直接套用到学院管理中，使学院管理出现了许多问题，比如目标管理往往缺乏必要的沟通与协商，直接命令学院执行目标；目标体系不够科学，很多教师的教学科研工作无法量化评估；目标管理中的责权利不对等，学院缺乏必要的人事权、财务权等；目标管理缺乏必要的数据支撑，不能动态考核学院工作，学校无法提供必要的服务等。如果治理工具运用不当，很容易导致学校和学院对立，而且无法保证治理现代化的实现，反而影响学院对学校发展的认同感。

四、学院治理现代化的实现策略

在当前“双一流”建设的背景下，大学内部治理现代化成为激发学术活力的关键着力点，因为不管是一流大学建设还是一流学科建设最终都要通过学院来实现。随着大学自主权的不断下放，学院治理的理念逐渐树立，许多一流大学借助综合改革试点、大学章程建设等契机，大力推动学院治理现代化改革。但是就目前的情况而言，学院治理现代化还处于探索阶段，存在诸多问题，整体上尚未跳出行政主导的模式，离法治化、制度化、民主化等治理现代化的要求还有一定的距离，迫切需要在以下四个方面进行改革。

（一）强化大学作为学术组织的本质特征，重构大学与学院的权力关系

学院治理现代化的根本问题在于大学和学院的权力分配。如果当前大学权力格局不发生解构和重组，大学的行政组织仍然牢牢控制着大学内部的各种权力，将学院视为大学的下属机构，那么，要达到治理现代化是不可能的。大学内部的权力重构是实现学院治理现代化的基础。从起源来看，大学本来就是由相对分散的学院组成的，随着现代化的发展，大学作为整体组织的管理功能被强化，大学和学院形成了整体和部分的关系，两者相互依存。大学负责统筹协调整体发展，提供服务，汇聚与分配各种资源，学院作为实体实现大学发展的目标。很显然，顶层设计、统筹协调等属于大学的决策权力和责任。但是，大学是一个双重自治的机构， “是一个各种具有相对独立性的教学和研究单位的联合体，是一种教学与学术共同体。因此，大学自治就是由宏观自治和微观自治的双重结构来实现的。”韩水法：《世上已无蔡元培》，《读书》，2005年第4期，第6-7页。所谓宏观自治，是指大学在社会中的独立地位，而微观自治实际上就是大学内部各个学院的自治。学院是学科制度化的产物，专业性决定了学院应当拥有独立的地位。从这个意义上而言，学院与大学之间是松散结合的关系。“聪明的校长从来不会把院长看成下属。”因此，在大学章程中应当明确大学和学院之间的平等关系，赋予院系以独立性和自主权，学校与学院不是行政化的上下级关系。这点应该成为大学内部的一项根本制度，随着大学“去行政化”而明确并广泛推行。

（二）优化学院内部治理结构，建立多元化的治理主体结构

某种程度上，学院就是一个“独立的王国”，内部结构和大学一样，运行机制取决于各主体对权力的配置和协调。当前，我国大学学院内部治理结构的问题主要是权力主体单一，民主化和规范化的程度不足，需要进一步优化。首先，形成多元利益主体参与的结构。在现代大学中，学院的利益相关者和学校一样多，包括校友、国内外同行专家、政企合作者以及学生家长等。应该通过多种形式吸引他们参与学院治理，成为学院发展、学科专业建设的重要支撑力量。学院发展章程中应明确规定，成立院务发展委员会或者咨询委员会，定期召开会议，吸收重要的外部利益相关者参与学院内部治理体系，充分发挥其作用。学院在进行顶层设计时，在作出重大决定时，有必要赋予利益相关方建议权和参与权，甚至要给予一定的决策权和监督权。例如清华大学经管学院已成立顾问委员会参与学院战略规划制定等重大事项，邀请校友、同行专家等担任委员，咨询各方意见。其次，形成多元治理的结构。目前，党政联席会议、教职工代表大会等相关制度仍不完善，亟需进一步改进。例如党政联席会议的主体是黨委书记和负责行政工作的院长，教师和学生基本无法参与重要事务的讨论与决策，因此，学院治理应规定教师和学生的参与比例，赋予他们相应的决策权力。

（三）明确划分学术和行政的权限，落实教授治学的治理机制

在学院内部合理划分行政和学术权力是学院治理现代化的关键点，也是当前大学去行政化的突破点。整体而言，在学院中，学术标准、规范以及相应的资源分配依然由行政权力来决定，教授治学得不到应有的保障。学院治理现代化就是要落实教师治学并使之制度化，这才符合大学组织的本质特性。通俗地讲，学院中的学术事务应该由教师群体说了算。首先，学院应通过章程建设明确行政事务和学术事务的界限和范围，对“哪些学术事项”由“哪些人”以“哪种方式”参与作出明确的规定，行政权力不能随意介入学术事务，如学术标准的制定、职称的评审等等。其次，明确规定以学术委员会等为代表的学术组织构成方式，严格限制以院长和书记为代表的党政人员名额，院长只能作为教师的一员参与讨论和投票。比如清华大学经管学院建立学院学术委员会落实教授治学，在维护学术自由和制定学术标准等方面已经取得了良好的成效。

（四）有效利用信息化手段，提升学院治理精细化水平

治理工具虽然是技术性手段，但是能够对治理现代化起到非常重要的支撑作用。当前，学院普遍实行目标管理，往往会因为缺少必要的技术支撑而无法达到预期目标。重构校院权力关系之后，学校和学院的管理职能将会发生重大转变。学校更偏向宏观管理职能，如对全校的学科专业发展进行预测，评估各个学院的发展等，这些职能的实现需要信息化的技术性手段作为支撑，学校要建立大数据分析和共享平台，为学院的科学治理提供充分保障。通过大数据分析，用数据说话，学院的目标管理和标杆管理可以更有科学性和针对性，实时发现差距和问题，随时调整下一步的发展方略，而且不同学校、不同学院之间的数据可以共享。当前，大学各个职能部门和学院的数据仍然处在封闭状态，数据不对接不共享，信息利用效率较低，无法充分挖掘数据的价值，无法有效实现大数据的决策、咨询、服务等功能。因此，学校应建立大数据平台，使之成为大学治理现代化和学院治理现代化的有力帮手。

五、结 语

学院治理是建立现代大学制度的必经之路。没有学院治理现代化就不可能实现大学治理现代化，也就不可能建设一流大学和一流学科。随着大学治理现代化的逐步深入，学院治理现代化也要不断推进，最终形成以学术为本位，多元主体参与的治理格局。