“一带一路”沿线综合气象灾害防范国际合作

孔锋 申丹娜 吕丽莉 王一飞

摘要：“一带一路”沿线国家和地区面临严峻的自然灾害风险，气象防灾减灾能力较为薄弱，气象因素导致的重特大自然灾害将严重影响“一带一路”建设，亟需加强沿线气象防灾减灾国际合作。我國在“一带一路”沿线综合气象防灾减灾国际合作中拥有区位优势、科技优势、装备优势和互补优势，在大力推进重要发展规划、重大工程建设时要及时调整对策：对“一带一路”沿线的自然灾害状况进行全面的摸底调查，系统开展自然灾害风险评估，统筹建设重特大自然灾害监测预警体系，统一和集成现有的灾害治理技术、标准和规范，大力提升综合防灾减灾能力，加强沟通，在互相尊重的前提下提供恰当的防灾减灾援助。

关键词：“一带一路”倡议；防灾减灾；气象国际合作；自然灾害监测预警

中图分类号：P4；X43；D82 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2017）06-0069-07

党中央统筹国内、国外两个大局，为了国家的长远发展提出了“一带一路”倡议，目前，已有100多个国家、地区和国际组织参与建设，这是实现中华民族伟大复兴中国梦和构建人类命运共同体的重大战略举措。“一带一路”沿线国家和地区孕灾环境复杂，气候环境脆弱，气候变化类型复杂多样，由气象因子导致的各类自然灾害频繁发生。李晓、李俊久：《“一带一路”与中国地缘政治经济战略的重构》，《世界经济与政治》，2015年第10期，第30-59页。“一带一路”沿线国家和地区人口密集，重特大自然灾害严重威胁着域内人民的生命和财产安全。翟崑：《“一带一路”建设的战略思考》，《国际观察》，2015年第4期，第49-60页。在“一带一路”经济带中，自然灾害造成的经济损失是世界平均值的2倍；东亚、中欧和东欧的经济损失最严重，总和超过全球的64%。“一带一路”沿线多是经济不发达地区，尤其是亚洲地区，受经济发展水平所限，亚洲地区在防灾、减灾、救灾方面的投入相对较少，灾害一旦发生，就会导致巨大的损失，对当地经济造成严重影响。在气候变化的背景下，极端天气气候事件频发，孔锋、史培军、方建等：《全球变化背景下极端降水时空格局变化及其影响因素研究进展和展望》，《灾害学》，2017年第2期，第165-174页。孕灾环境复杂的“一带一路”沿线国家和地区将面临更严峻的灾害风险挑战。史培军、孔锋、叶谦等：《灾害风险科学发展与科技减灾》，《地球科学进展》，2014年第11期，第165-174页。

“一带一路”倡议自提出以来，已经得到了联合国和“一带一路”沿线多数国家的支持，各国积极响应，互通有无，深化合作，不断加强与中国的多层次贸易关系。刘卫东：《“一带一路”战略的科学内涵与科学问题》，《地理科学进展》，2015年第5期，第538-544页。所以，“一带一路”沿线的防灾减灾工作是域内甚至全球各国经济社会可持续发展必须面对和解决的现实问题之一。统筹国内国际两个大局，推进“一带一路”倡议的顺利实施，必须加强该区域的防灾减灾工作。史培军：《推进综合防灾减灾救灾能力建设：学习〈中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见〉的体会》，《中国减灾》，2017年第2期，第24-26页。加强“一带一路”沿线国家和地区的防灾减灾合作是推进该倡议的重要保障，既符合中国倡导的命运共同体理念，也符合各国经济社会发展的内在需要，更是每个国家的国际义务。对我国而言，防灾减灾是“一带一路”倡议的重要抓手，能够集中体现综合国力，广泛带动高新技术领域的融合发展，对事业、产业形成辐射，从而更加深入地检验我国改革开放发展所取得的成果，服务于国家外交战略。科学防范灾害风险，既可保障我国境外投资与工程的安全，又能促进沿线国家的可持续发展，赢得沿线国家的民心，保障“一带一路”倡议顺利实施。孔锋、林霖、刘冬：《服务“一带一路”建设，建立南海地区自然灾害风险防范机制》，《中国发展观察》，2017年第Z2期，第47-49页。以防灾减灾国际合作为切入点推进“一带一路”倡议，不仅有助于防范和减少自然灾害造成的冲击，维护国际经贸合作，推动“一带一路”倡议向纵深发展，而且也有利于加深各国人民之间的互信和友谊。

目前，对于“一带一路”区域气象灾害风险的研究还处于初始阶段，对沿线各国的气象灾害风险水平的了解尚不全面，这严重影响了“一带一路”倡议推进的速度和质量。本文从“一带一路”区域的自然灾害风险概况出发，系统总结了“一带一路”建设中可能面临的重特大气象灾害风险，据此分析评述“一带一路”沿线综合气象灾害风险防范的国际合作并提出政策建议，以期对“一带一路”建设提供决策支撑。

一、“一带一路”沿线面临严峻的自然灾害风险

（一）“一带一路”沿线面临的自然灾害风险概况

第一，地理环境复杂多变，防灾减灾能力薄弱。“一带一路”沿线自然环境差异大，包括高寒、高陡、高地震烈度区及太平洋、印度洋季风区，孕灾环境复杂，是多种地表灾害的高发区。孔锋、吕丽莉、王一飞等：《“一带一路”建设的综合风险防范及其战略对策研究》，《安徽农业科学》，2017年第22期，第214-216页。“一带一路”沿线大多数国家经济欠发

达，承灾体脆弱性高。“一带一路”沿线

往往多灾种群发群聚，形成灾害链，当地人民的防灾经验不足，减灾能力不强，整体抗灾能力相对薄弱，因此，容易形成重大的灾情。王义桅、郑栋：《“一带一路”战略的道德风险与应对措施》，《东北亚论坛》，2015年第10期，第49页。

第二，工程建设条件差，自然灾害风险高。

中东欧极端天气、洪涝、干旱、风暴“一带一路”沿线是世界上自然灾害种类最多、灾害危险最大、灾情最为复杂的地区之一。杨涛、郭琦、肖天贵：《“一带一路”沿线自然灾害分布特征研究》，《中国安全生产科学技术》，2016年第10期，第165-171页。“一带一路”沿线海拔差别大，地质构造复杂，地壳运动活跃，工程建设条件差。受季风气候影响，降水高度集中。因此，地震、滑坡、泥石流、雪灾、干旱、暴雨洪涝、台风、风暴潮等自然灾害频发，严重威胁着重大基础设施建设和运营的安全。“一带一路”沿线的主要自然灾害如表1所示。

根据表1所示，“一带一路”沿线气象灾害非常普遍，由气象因子导致的水文、海洋、地质灾害也很多。综合自然风险评估结果表明，中国及周边国家和地区综合自然灾害风险水平在“一带一路”沿线排名靠前，是全球自然灾害最频繁、损失最严重的地区之一，具体如图1所示。

第三，大规模工程建设可能改变孕灾环境，加剧灾害风险。“一带一路”沿线山地灾害类型多样，沿工程廊道山系年轻，降雨丰沛，地形落差大，坡度陡，是山地灾害集中区和气象灾害高风险区。近年来，气候变化导致极端天气气候事件的频次和强度趋于增加，升温导致的冰雪消融会加大滑坡、泥石流和冰湖溃决风险；同时，地壳活动趋于活跃，激发山地灾害的概率增大。因此，大规模工程建设难免会改变孕灾环境并诱发灾害。例如，中东欧地区的寒冷气候会导致地基土层反复冻融变形，对高铁的施工、运营危害严重；中亚地区气候干旱，土壤荒漠化，砾石戈壁、沙漠、盐碱土分布广泛，因此，油气管线建设不仅要面对流动沙丘等地质灾害，也要考虑强风、强降雨、大温差等气候灾害；“一带一路”沿线气候恶劣、昼夜温差大、冻融交替循环，水电工程建设存在巨大的困难，且饱受崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害的影响。如果不进行有效防范，在多种因素的共同作用下，未来“一带一路”沿线的自然灾害风险特别是重大工程的自然灾害风险有所提升将是大概率事件。

（二）气象因素导致的重特大自然灾害将影响“一带一路”建设

“一带一路”沿线面临气象因素导致的重特大自然灾害风险，具体包括以下四方面。

一是气象因素诱发山地灾害的可能影响。“一带一路”沿线地形差异大，地质灾害风险高，影响基础设施建设。在全球气候变暖的趋势下，“一带一路”沿线高山区极端气温、极端降水表现出频率增加、强度增强的趋势。“一带一路”沿线地质环境脆弱，滑坡、泥石流、堰塞湖溃决、洪水、冰川消融等各类次生自然灾害发生频率增加，影响规模扩大，往往带来巨大的财产损失，甚至导致人员伤亡。以贯通南北丝路的关键枢纽——中巴经济走廊为例，仅KKH段（中国新疆喀什到巴基斯坦北部城市塔科特，全长1036公里）就有崩塌滑坡56处、泥石流155条、雪崩21处、大型堰塞湖2处，还经过了10条大型冰川。IPCC第五次评估报告预测，在2050年全球平均温度比工业革命前升高2℃的情景下，冰川和雪山将加速融化，印度河与雅鲁藏布江的径流将增大75%。随着极端天气气候事件的增加，洪水、滑坡、泥石流等次生自然灾害的发生频率也会有所增加。

二是极端降雨事件的可能影响。极端降雨事件是极端天气的一个重要表现。丝绸之路经济带沿线地质条件复杂，在全球变暖的背景下，频发的极端降雨很可能引发洪水、泥石流、崩塌、滑坡等一系列次生灾害。最近80年，中亚干旱区受西风环流控制，年降雨量整体上表现出增加趋势，其中冬季降水增加趋势明显。近100年中国年降雨量变化趋势不显著，但年代际波动较大。丝绸之路经济带沿线许多国家和地区都发生过极端降雨事件，财产损失严重，人员伤亡惨重。2010年8月7日，中国甘肃舟曲县发生泥石流，导致1248人遇难，496人失踪；2011年7月21日，新疆阿勒泰地区自西向东出现不同强度的降水，此次极端降雨事件使30000余亩农作物受损，9000多人受灾，多处爆发山洪泥石流，直接经济损失近900万元；2012年10月31日，印度金奈附近遭受暴雨袭击，60000多人受灾，许多村庄被洪水淹没，大量房屋被毁。

三是极端干旱事件的可能影响。极端干旱已成为制约国民经济发展的重要因素之一。当今世界最严重的干旱区位于北非和欧亚内陆，我国西北地区也在其中，这一地区正是丝绸之路经济带所穿越的区域。据世界气象组织估计，仅1967—1991年，干旱影响了全球28亿人口，130万人直接或间接地因干旱而死亡。丝绸之路经济带沿线国家的干旱发展趋势存在较明显的差异。近年来，受全球气候变暖的影响，青藏高原地区干旱日趋严重，给脆弱的生态平衡带来严重的危害，并影响地方经济发展；中亚一些国家如塔吉克斯坦，干旱灾害频发，影响农业发展，对粮食安全造成一定威胁；但是，欧洲东部的一些地方，干旱现象不仅没有增强，反而呈现出减弱的趋势。

四是雪灾的可能影响。包括我国在内，丝绸之路经济带沿线经常遭受雪灾的影响。2008年1月中旬至3月8日，青藏高原东北部发生严重雪灾，死亡牲畜65.6万头，经济损失达19.1亿元。2010年1月，新疆北部频现降雪，北疆地区积雪深度普遍超过25 cm，塔城、阿勒泰积雪深度为30—90 cm，哈巴河、吉木乃等地最大積雪深度均突破冬季历史极值。2011年1月，印度大部分地区遭遇寒潮天气，北部地区最低气温降至-23.6 ℃，高海拔地区近3 m的积雪使当地交通陷入瘫痪。相关研究表明，在欧洲一些地方，尽管存在冬季变暖的现象，但是严重暴风雪的发生频次没有降低，极端天气事件在整个冬季仍然时有发生。中国雪灾分布比较集中，全国有399个雪灾县，丝绸之路经济带穿越的内蒙古、新疆、青海和西藏四省区在地域上形成了三个雪灾多发区，即内蒙古中部、新疆天山以北以及青藏高原东北部。雪灾年际变化波动大，总体呈增长趋势。

二、加强“一带一路”沿线气象防灾减灾国际合作

（一）“一带一路”沿线开展气象防灾减灾国际合作的紧迫性与可行性

目前，“一带一路”沿线国家与我国在气象防灾减灾方面的合作较少。多数国家对灾害形成机理、风险分析、监测预警、工程防治等缺乏系统性研究，灾害防治技术储备极为缺乏。受政治、社会、文化、宗教等多重因素的影响，各国在防灾减灾标准、机制等方面存在很大差异。各国现有的技术水平与减灾机制难以满足气候变化、地壳运动和工程扰动加剧背景下日益增长的减灾需求，尤其是跨境严重灾害如地震、洪水、干旱、暴风雪、风暴潮、台风、海啸等，往往牵涉多个国家，单一国家难以独立完成减灾任务。涉灾国家应建立科学、高效、多层次的减灾合作机制，提升共同应对灾害的能力，保障“一带一路”建设安全，真正形成利益、命运和责任共同体。在“一带一路”倡议框架下，应充分利用沿线各国的双边、多边合作机制以及科技合作机构与机制，创新防灾减灾合作机制，建立多边协调、互联互通、快捷高效、互利互惠的减灾合作机制，推动重大基础设施和重大工程建设，保障“一带一路”倡议全面深入实施。当前，开展“一带一路”国际减灾合作研究可以借鉴联合国国际减灾战略、灾害风险国际研究计划、综合风险防范国际科学计划的实践，吸取国际山地中心、中国科学院中国—斯里兰卡联合科教中心、加德满都科教中心、中亚生态与环境研究中心、中非联合研究中心等机构开展国际合作与研究的经验，探索多边国际防灾减灾机制，构建稳定支撑“一带一路”建设的国际防灾减灾科技合作体系。

（二）我国与“一带一路”沿线开展气象防灾减灾国际合作的愿景

在气候变化、地壳活动增强和工程扰动加剧的背景下，“一带一路”沿线自然灾害频发，尤其是特大规模、群发性灾害的发生频率增加，跨境灾害威胁加剧，这对沿线国家的防灾减灾工作提出了新的挑战。“十二五”防灾减灾专项规划实施以来，我国进步明显，史培军：《我国综合防灾减灾救灾事业回顾与展望》，《中国减灾》，2016年第19期，第16-19页。成功应对了一系列重大自然灾害，社会经济效益显著。孔锋、林霖、刘冬：《服务“一带一路”建设，建立南海地区自然灾害风险防范机制》，《中国发展观察》，2017年第Z2期，第47-49页。“一带一路”沿线许多国家在不同场合呼吁，中国应在全球和区域气象防灾减灾科技进步方面发挥领导作用。杜德斌、马亚华：《“一带一路”：中华民族复兴的地缘大战略》，《地理研究》，2015年第6期，第1005-1014页。站在新的历史起点，我国与“一带一路”沿线国家将共建合作平台，全面深化减灾合作，系统开展灾害机理、减灾技术、风险管理与国际减灾科技合作机制等方面的研究，解决防止、减少重大灾害与跨境大型灾害研究中的关键问题，建立科学、高效、适宜当地条件的自然灾害风险管理与防灾减灾技术体系，整体提升沿线国家的防灾减灾能力，为“一带一路”建设和《仙台减灾框架》提供保障，推动联合国2030年可持续发展计划的实施。

（三）我国与“一带一路”沿线开展气象防灾减灾国际合作的优势

第一，区位优势。“一带一路”倡议提出了中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅等六大经济走廊建设，这是支撑“一带一路”倡议的核心与骨架。我国幅员辽阔，自然环境特征明显，区域灾害类型差异巨大，六大经济走廊涉及国内不同的地区，尤其是在涉及六大经济走廊的边疆省区，自然环境条件与灾害活动状况与周边国家具有较大的相似性。因此，国内相关区域的研究成果对周边国家开展防灾减灾活动具有重要的借鉴意义。如我国南海海洋灾害研究有助于分析海上丝绸之路沿线的海洋灾害，协助减灾；青藏高原及周边地区的防灾减灾研究成果可供中巴经济走廊参考；新疆、内蒙古及东北地区的研究成果可支撑中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚经济走廊的建设。

第二，科技優势。改革开放以来，我国在科技领域取得了长足的进步。经过近四十年的努力，我国在自然灾害的形成机理、预测预报、监测预警、风险分析、防治技术、风险管理和灾后重建等领域取得了一系列重要成果，构建了较为完备的防灾减灾体系，防灾、抗灾、减灾能力大大增强，已步入世界前列。如2008年汶川地震发生后，中国科学家在抗震救灾、灾害机理、灾害监测、防灾技术、风险管理和灾后重建等方面取得了突出的研究进展，相当一部分技术走在了国际前列，随着我国在境外投资项目、开展建设，这些技术已经在国外发挥效益。我国周边及“一带一路”沿线大多数国家是发展中国家，受政治体制、经济水平的影响，科研水平较低，人才断代、设施陈旧等问题突出，尚未形成防灾减灾业务化的应用体系，难以支撑和保障“一带一路”倡议实施。通过国际合作计划，一大批中国研究的技术、标准、规范有望走出国门，服务当地社会，在不同环境条件下得到进一步的检验，帮助我们发现新问题，不断提高减灾水平。

第三，装备优势。经过近四十年的发展，我国各类自然灾害检测仪器和设备不断更新，具有自主知识产权的自然灾害监测预警设备的比例大幅度提升，通过历次重特大自然灾害的检验，取得良好的社会反响和经济效益。随着我国综合国力的提高，在开发自然灾害仪器装备方面投入的经费和人员不断增多，我国具有明显的相对优势。“一带一路”沿线多数国家限于人力和财力，防灾减灾装备相对匮乏，需要我国输出优势装备，这是中国装备引领世界防灾减灾技术标准的良好契机。

第四，互补优势。“一带一路”沿线跨越的空间尺度大，各国气候条件、孕灾环境各不相同，在不同空间位置上，自然灾害的类型、分布、规模、演化与活动特征差异明显，而我国目前缺少“一带一路”沿线国家和地区的基本地理信息数据，无法满足建设的需要。“一带一路”沿线国家知名科研机构或科学家参与防灾减灾国际合作，将有助于整合各地多年的自然灾害监测与调查数据，提供基础性支持。如前苏联在中亚开展了多年的站点观测与资源环境考察，组建了一系列的科研机构，培养了一大批优秀的科技人才，这些研究机构和科学家已经和中国建立了较好的科研合作关系，这类合作将有效完善我国关于中亚研究的数据基础，充实技术储备，使我国能够引领中亚地区的生态与环境研究。

三、“一带一路”沿线气象灾害风险防范国际合作的对策与建议

针对“一带一路”沿线可能面临的自然灾害风险，中国在大力推进重要发展规划、重大工程建设的过程中需要及时调整自然灾害风险防范国际合作的对策。

第一，对“一带一路”沿线的自然灾害状况开展全面的摸底调查。建立“一带一路”沿线的孕灾背景和灾害数据库，各国共享已有的基础考察数据，并组织跨国自然灾害风险联合考察，不断深化对区域内自然灾害的了解。

第二，系统开展“一带一路”沿线的自然灾害风险评估。在充分掌握“一带一路”沿线自然灾害孕灾背景、分布规律等要素的基础上，对现有或即将进行的重大规划和建设工程开展全面的灾害风险评估。发挥不同国家和地区的优势，对频发的重特大自然灾害开展联合风险评估，尽量规避未来可能出现的自然灾害风险。

第三，统筹建设“一带一路”沿线重特大自然灾害监测预警体系。鉴于“一带一路” 沿线国家和地区在监测预警能力方面不一致，为了降低自然灾害风险，减少人员伤亡和财产损失，有必要通过协商建立统一的重特大自然灾害监测预警体系。

第四，统一和集成现有的灾害治理技术、标准和规范。“一带一路”沿线受自然灾害威胁的区域面积广阔，灾害点比较分散，亟需发展空—天—地立体、全天候的监测预警系统。各国应积极协商，整合优势资源，提高“一带一路”沿线的整体监测预警水平，全面科学地保障“一带一路”建设深入开展。

第五，大力提升“一带一路”沿线的综合防灾减灾救灾能力。“一带一路”沿线大多数国家和地区面临共同的区域性自然灾害风险，尤其是在发生跨国重大灾害之时，以一国之力难以处置。各国的救灾机制不同，信息共享不充分，亟需在风险管理、灾害治理等方面建立多国综合防灾减灾救灾协调与信息共享机制，借鉴其他国家防灾减灾救灾的优势与经验，提升本国的综合防灾减灾救灾能力。此外，还要做好灾前、灾中、灾后各阶段跨国合作的总结工作，定期开展综合防灾减灾救灾的相关培训工作，召开区域性灾害风险合作治理会议，定期举办跨国救灾演练，制定适合本地区的综合防灾减灾救灾预案。

第六，加强沟通，在互相尊重的前提下提供恰当的防灾减灾援助。在防灾减灾国际合作中，某些救援活动可能需要军事力量或大量资产，导致许多国家对参与防灾减灾国际合作有所顾虑。因此，推进“一带一路”沿线的防灾减灾国际合作，要尊重不同国家和地区在社会、经济、文化、宗教信仰等方面的差异，强调政治互信，强调防灾减灾人道主义救援的民事性质。各国在合作过程中需遵守国际法，注重沟通和协调，在尊重受灾国意愿的基础上开展各项工作。