东盟准备好了吗？

曹云华

摘要：东亚已经提前进入多极化时代，美国的对外政策还在变化中，中国的对外政策也正在调整，支配和影响东南亚地区格局的各种力量正在重新组合，一切都在变化的过程中。事实上，东盟一直在应对多极化时代和更加复杂的地区与全球环境，但是，这个世界变化的速度实在太快了，东盟在很多方面都还来不及做好准备。在这样一个存在更多不确定性的时代，东盟将朝什么方向发展？东盟还是维护地区和平、稳定与繁荣的一支不可或缺的力量吗？正在崛起成为世界大国的中国，需要什么样的东盟？本文提出这些问题，希望与学界同仁一起共同探討与切磋。

关键词：东盟；美国；中国；不确定性；多极化；地区格局

[中图分类号] F752.7 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）06-0008-10

Abstract： East Asia has entered the era of multi-polarization ahead of schedule. The foreign policy of the United States is still changing. Chinas foreign policy is also being adjusted. Various forces that dominate and influence the pattern in Southeast Asia are being reorganized. Everything is changing. In fact， ASEAN has been preparing for the multi-polarization era and more complicated regions and the global environment. However， the pace of change in the world is too fast and ASEAN is still not prepared in many aspects. In such a more uncertain era， what is ASEAN going to？ Is it still an indispensable force to maintain peace， stability and prosperity in the region？ What would China，as a rising global power，want ASEAN to be？ This paper puts forward these questions and hopes to discuss together with the colleagues in the academic world together.

Key Words： ASEAN； The United State； China； Uncertainty； multipolarity； Regional Patter

经过50年的发展，今天的东盟已经成为拥有10个主权国家、6亿多人口、2.3万亿美元国内生产总值的世界第七大经济体。东盟在一系列领域取得了显著的成就，尽管全球经济在2008年以来遭受西方发达国家金融危机的打击，但是，东盟经济仍然保持平稳持续增长，2008～2016年10年间的年均经济增长率达到5%，到2015年，东盟的人均国内生产总值达3867美元。东盟各国领导人对未来充满信心，乐观地估计认为，随着东盟共同体的建成，将在经济、政治与安全、社会与文化三个领域促进区域的进一步团结及合作，一旦货品、服务、人员和资金能在这个拥有6亿多人口的共同体内更自由地流动，东盟经济总量将从目前的全球第七大经济体，在2030年跃升为全球第四大经济体。然而，东盟在经历了50年的卓有成就的发展之后，前面并非坦途，东盟面临一系列新的挑战。本文所说的“东盟准备好了吗？”实际上就是指东盟面临的需要解决的难题和挑战，包括：一是世界进入一个更加不确定的时代，在这样一个更加不确定的时代，东盟做好准备了吗；二是东亚包括东南亚已经提前进入多极化的时代，东盟是否为这个新时代的到来做好了准备；三是中国快速崛起，并且正在调整其对外政策，作为中国最重要的邻居，东盟为此做好准备了吗；四是东盟在2015年宣布建成了东盟共同体，东盟是否已经为今后更加紧密的区域一体化做好了准备；五是东盟各成员国的国内已经进入政治调整与变动的新的历史时期，东盟各国政治精英做好准备了吗；六是东盟的内部关系步入微妙的新阶段，东盟做好准备了吗；七是东盟的伊斯兰极端势力正在抬头，各国为此做好准备了吗；八是东盟的内部运作机制正在面临越来越多的批评，东盟做好改革的准备了吗；九是东盟正在面对越来越复杂的内部与外部挑战，东盟的年轻一代政治精英们做好准备了吗？

一、世界进入一个更加不确定的时代

引起当代世界更多不确定性的因素很多，包括世界经济的不稳定性、科技革命带来的产业结构调整与升级、国际移民的大浪潮、大国领导人的更换带来内外政策的重大调整等，其中最后一个因素是美国总统的更替，即特朗普当选为美国总统，给当前的世界带来最大的不确定性。美国一些学者认为，特朗普推行的一系列内外政策有可能引发全球政治危机，这个危机可以与2008年的全球经济危机等同或者类似。导致这一危机的主要原因并不在于特朗普的排外主义政策，如提出“美国优先”的口号、退出一些重要的国际组织和国际条约等，而在于他给美国外交政策带来的深深的不确定性，这些不确定性包括政策的内容总是在变化的过程中，其外交团队也总是在换人，政策缺乏连续性等。尤其是其团队的不确定性，可能是最为致命的一种不确定性。一名亚洲国家驻香港外交官抱怨说，“特朗普执政已近一年，但美国的亚洲政策仍然让人看不透，许多亚洲盟国对此充满担忧。” 该名外交官举了一个例子说，“以前驻香港的美国外交人员多是熟悉亚洲事务的官员，但美国驻香港总领事馆在今年暑假人事大变动，调来了很多新人，他们不熟悉政策不在话下，我询问他们美国的亚洲政策有无改变，他们竟然都说不清楚国务院的想法，似乎反映美国的外交并没有持续性”①。

同样，特朗普政策的不确定性也给东南亚带来极大的不确定性。2017年初，笔者曾经撰文指出，特朗普上台执政后，美国的内外政策正在进行重大调整。在东南亚，特朗普的团队尚未形成明确的东南亚政策，但从其上台后采取的一些措施来看，东南亚国家的政治精英们有充分的理由感到担忧。二战结束后，美国主导建立了自由主义的国际政治经济体制，在以自由主义为核心的世界政治经济秩序下，美国市场对东南亚国家开放，建立多边自由贸易体系，对东南亚安全与防务承担责任等。特朗普上台执政后，美国要对这一切做出改变，使一切都处在不确定的状态中。

二、东亚已经提前进入多极化的时代

几年前，笔者曾经撰文认为，东亚（包括东南亚，下同）在今后相当长一段时间内会处于从单极格局到多极格局的过渡时期，也就是说，东南亚正在发生权力转移，这个转移的过程可能会比较长，而且这个权力转移不是单纯地从美国向中国转移，而是向多个地区大国包括中国、日本、印度、澳大利亚和俄罗斯转移。处在衰退趋势下的美国维护其霸权地位的基本策略是，在全球继续确保美国作为唯一超级大国的单极地位，在东南亚则是鼓励多极化，防止东南亚的权力单纯往中国转移，出现中国在东亚影响力加大的局面。笔者以为，我们应该历史地、辩证地、发展地看美国权力转移的过程。

首先，东南亚的权力转移现象不是现在才发生的，而是早在1975年越南战争结束时就开始了，换句话说，东南亚地区的多极化格局早在20世纪70年代中期就初露端倪。冷战结束之后，中国加速发展，美国影响力下降，最终促使多极格局形成。20世纪70年代中期，美国从越南撤退，这意味着中国和苏联在该地区影响的扩大，日本则利用其经济优势，大力加强与东南亚的经贸关系，扩大在东南亚的经济存在与影响力。冷战结束之后，苏联的势力退出东南亚，日本乘机填补真空，中国也加强发展与东南亚国家的关系，而东盟作为该地区最有效的一个组织也迅速扩大和发展，成为一支重要的力量。因此应该把东南亚的权力转移现象看作是一个长期的过程，在这个过程中有两个关键的节点，一是1975年越南战争结束，美国从越南撤军，它标志着美国在东南亚的权力已经开始下降；二是20世纪90年代冷战结束，大国在东南亚重新洗牌，中美日三大国的力量对比关系日趋稳定与平衡，最终形成多极化的地区格局。

其次，东南亚权力转移的主要角色并不单纯是在中国、美国两国之间或中国、美国、东盟三方之间，而应该包括日本、印度，甚至包括澳大利亚在内。实际上，在东南亚已经形成了中国、美国、日本、东盟、澳大利亚和印度共同发挥作用的多极格局，多支力量相互影响、相互作用，他们之间既有竞争，又有合作，共同维护该地区的和平、稳定与发展。在东南亚的权力转移过程中，日本的地位和作用是非常突出的，美国在东南亚的经济权力有相当一部分流失到了日本。在美国的权力流失过程中，中国虽然获得了一部分权力，但是，这种权力大多数还是与地缘政治和地缘经济相关的权力，迄今为止，中国并没有取得主导国的地位，在今后相当长一段时间内，中国也不大可能获得这种地位。

再次，美国在东南亚仍然占据优势的地位。在多极化的格局下，美国仍然可以在东南亚发挥重要的作用。由于东南亚内部各国关系错综复杂，无论是中国、日本、印度还有东盟，都不可能单独担任本地区的领导角色，而美国的地位和作用将会受到各方的认可和尊重。也就是说，在权力转移的过程中，美国虽然失去了部分权力，如一部分经济权力已经转移给了日本和中国，但是，美国仍然可以运用其占优势地位的军事安全权力和软实力，保持其在东南亚地区的优势地位。

近年来，这个权力转移的过程正在加速，如果说，东南亚地区多极化时代的特征在几年前还不是那么明显的话，那么近几年，东南亚地区多极化的特征已经完整地展现在世人面前。促成东亚地区实现向多极化根本转变的因素主要包括美国因素和中国因素。尤其是特朗普上台后美国对外政策的重大调整，包括放弃《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），促使一些东南亚国家加速亲近中国，导致美国在东南亚的权力流失过程加速。新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授阮丰功（YUEN FOONG KHONG） 指出：“特朗普宣布放弃TPP这一决定，将会对日本、越南和马来西亚造成直接的消极影响，因为这些国家与美国没有双边的贸易安排，它们正期望从TPP获得好处； 原来与美国有双边贸易安排的国家，如新加坡、澳大利亚和新西蘭， 不会因为特朗普这一决定直接受到伤害。然而，特朗普这一决定造成的消极影响更多的是战略性的，即放弃了其在长期与东亚经济联系中所确立的领导地位。美国一直以来都是东亚经济游戏规则的制定者，从而能够获得东亚经济的领导权。现在，特朗普总统对坚持这个经济领导权失去了兴趣，或者说是成本太高而放弃了领导权。特朗普抛弃这一协定，把亚洲市场拱手让给了中国， 把制定市场规则的领导权交到了中国手上”①。

多极化格局的提前到来，对东南亚是好事还是坏事？有学者认为，在单极格局和两极格局下，国家间关系是最为稳定的，而在多极化格局下，各种力量对比关系总是在变化，国家间关系可能是最不稳定的，19世纪中后期的欧洲就是这种情况。基辛格博士在20世纪末曾经预言亚洲在21世纪可能会出现欧洲19世纪中后期那种多极化的局面。美国企业研究所亚洲问题专家迈克尔·奥斯林近日发表文章称， 全世界最有活力的亚洲地区面临极大的风险，亚洲世纪将会终结。“尽管亚洲依然充满活力，且保持了和平，但暗藏风险。他为亚洲绘制了一张‘风险地图，指出亚洲正面临经济停滞、人口问题、政治改革遭遇瓶颈、缺乏地区合作机制和军备竞赛等五大挑战。因此，‘亚洲世纪可能不会成为一个亚洲把和平秩序带给世界的时代，相反，我们面对的可能是一个充满冲突和不稳定的‘亚洲世纪。为避免亚洲发生战争或大规模的经济崩溃，我们必须理解该地区面临的各式各样的挑战和威胁，同时考虑如何应对和管控这些风险”②。我们不赞成上述观点， 但也必须承认，包括东南亚在内的亚洲的确面临许多新的挑战。

三、中国快速崛起，并且正在调整其对外政策

近年来，中国一直在进行外交战略的调整，推行更加奋发有为的对外政策。东南亚是中国推行周外外交的一个重要区域，“一带一路”倡议的提出和实施、亚洲基础设施投资银行的组建、中国—东盟自由贸易区建设加速升级、中国与东盟和各成员国之间的多边或双边安全对话与合作的频繁展开等，这些措施都是中国外交政策转折的重要实践，通过这些实践，中国与东盟及其各成员国间多边和双边关系渐入佳境。

中国在东南亚存在与影响力的扩大有一个从量变到质变的过程，促使这个变化的关键因素是双方经济合作水平的提升与经济相互依赖程度的不断增加。中国—东盟自由贸易区升级版的建设极大地提升了双方经贸合作水平，最近几年中国一直是东盟的最大贸易伙伴，东盟则是中国的第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地。近年来，中国与东盟的多边和双边的安全合作，尤其是在非传统安全合作方面成绩斐然，极大地加强了中国在东南亚地区的安全存在与影响力。以执法安全合作为例，2002年，中国与东盟共同发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》，标志着双方执法安全合作进入新的历史阶段。目前，中国与东盟已建立了完善的合作机制，包括10+1、10+3打击跨国犯罪部长级会议、高官会议以及东盟国家警察首长会议等。据报道，由中国公安部主办的中国—东盟执法安全合作部长级对话暨湄公河流域执法安全合作部长级会议于2017年10月23～24日在北京举行。此次中国—东盟执法安全合作部长级对话以“安全促发展”为主题，下设“地区安全和反恐形势”“应对非传统安全风险”“重大设施和项目安全”三个议题。湄公河流域执法安全合作部长级会议则采取圆桌会议方式，主题是如何进一步提升合作层次。

当中国在东南亚的存在和影响力发生从量变到质变的重大转折关头，中国的新一代领导人顺应这一变化，实现了向奋发有为的大国外交政策的华丽转身。2017年10月，中国共产党举行第十九次全国代表大会，这是一次重要的会议，也是中国对外政策的一个重要转折点，今后，中国将正式进入推行奋发有为大国外交的新时代。

对中国快速崛起和在东南亚影响的迅速扩大，东盟显然没有做好准备，或者说是还很不适应这种状态，对东盟各成员国而言， 需要有一个调适和学习的过程。正如笔者曾经指出过的，长期以来，东南亚地区已经习惯于与一个积弱、 落后、谦逊的中国打交道。近年来，尤其是自2013年中国新领导人上任以来，情况发生了很大的变化， 中国在对外交往中表现得更加自信和积极进取，在维护自身权益方面表现得更加坚定。东盟需要学习如何与一个正在快速崛起的大国打交道，如何与一个正在快速崛起的大国和平共处，如何与一个快速崛起的大国合作共同促进地区的稳定、 发展与繁荣。“中国是周边各国最大的邻国，又是一个正在和平崛起的大国， 现在可能还没有资格说是世界大国，但是，对一些周边国家而言，中国绝对是一个庞然大物，起码是一个地区强国。中国在加强国防现代化建设方面所做的各种努力， 都会引起周边各国的猜疑和恐惧心理，这是很正常的，关键是如何消除这种恐惧感和不安全感。这种‘安全困境如果不能正确地疏导和化解， 就有可能出现军备竞赛，导致地区局势紧张甚至出现某种程度的对抗。一方面，周边各国从中国的快速发展中得到了许多实惠， 他们赶搭中国经济快车，有力地促进了各国和整个地区的经济发展与繁荣；另一方面， 这些近邻们也存在担忧，那就是快速崛起的、国防实力越来越强大的中国，会不会对它们的安全构成威胁。周边近邻们的这些担忧近年来由于海洋争端的加剧而被越来越强化了，加上区域外大国势力的介入，使各种问题和矛盾变得更加错综复杂”①。

四、更加紧密的区域一体化

2015年年底，东盟宣布正式建成东盟共同体，东盟共同体包括经济共同体、安全共同体及社会和文化共同体。东盟共同体的建成是东南亚区域一体化的里程碑，它标志着东南亚的区域合作进入到一个崭新的阶段。的确，自20世纪末组建东盟自由贸易区以来至今天，东盟的一体化进程一步一个脚印，不断地朝前迈进，东盟的合作与团结为发展中国家和地区开展区域合作提供了成功的范例。

然而，东盟走到今天，也面临一个新的转折点，或者说面临新的挑战，那就是如何在新的条件下加强各主权国家的协调，以应对更加复杂的形势。在这方面，东盟面对的最大挑战是如何协调各个主权国家的利益与地区整体的共同利益之间的关系，各个主权国家面对利益的巨大诱惑，加上相关大国的分化利用，东盟能否再像以前那样“以一个声音说话”，再像以前那样紧密团结，这都是值得重新审视的问题。

以经济一体化为例。东盟近年来采取了很多对策以深化经济合作，如建立东盟自由贸易区和东盟投资区，2003年又提出要建立东盟经济共同体。在东盟内部，该减的关税都已经降下来了，该优惠的产品都已经列入计划了，但是，尽管费了“九牛二虎之力”，东盟成员内部的经济整合程度仍然不能够令人满意，进入本地区的外资虽然逐年有所增加，但还远远没有恢复到金融危机前的水平。尤其是在新老东盟成员国之间，经济整合的难度更大，时间要更长，东盟对这些困难和所需要的时间显然是估计不足的。造成这种状况的一个重要原因是东盟的经济整合缺乏制度上的安排，另一个重要原因是经济结构方面的问题，东盟大部分国家都处于同一经济发展水平，经济互补性不足，竞争性却很强。正因为东盟内部经济整合的速度不能令人满意，才促使一些国家转而谋求与区域外的国家签订双边的自由贸易协定。在这方面最为激进的要数新加坡，在推行区域经济一体化战略时，新加坡把与区域外的国家签订双边性的FTA作为其经济发展战略的重点。目前，与新加坡达成双边自由贸易协定的国家或组织有新西兰、日本、欧洲自由贸易区、澳大利亚、美國、印度和约旦等。泰国也不甘落后，先后与区域外的巴林、印度、秘鲁和中国达成了自由贸易协定。此外，泰国还更热衷于加强与中南半岛国家包括越南、老挝、柬埔寨和缅甸的合作，即大湄公河流域的合作，试图在中南半岛发挥更重要的作用。菲律宾则一直维持与美国的特殊关系，美国是其主要的贸易伙伴与外国投资者，因此，菲律宾对本区域经济整合的热情并不是很高。可见，东盟经济要进一步整合并非一件容易的事情。总的来说，东盟在这方面是说的比做的要多，“雷声大”，“雨点”却很小，东盟自由贸易区已经建成10多年了，其内部贸易比重却一直在30%左右徘徊，这就是一个明证。

再看政治安全共同体。长期以来，东盟的区域安全合作有两个特点，一是以双边为主，二是各国更加愿意与区域外国家合作，形成这两个特点的历史原因是非常复杂的。毋庸讳言，东盟国家内部缺乏相互信任是其中最重要的原因。1994年东盟地区论坛成立，这是开展多边安全合作的一个尝试，但是，从成立10多年的情况看，该论坛只是为成员国提供了一个安全对话与协商的平台，并不可能提供真正意义上的多边安全合作。2003年提出要建立安全共同体，到2015年宣布建成安全共同体，它能够成为东盟真正意义上的多边安全合作机构吗？根据《东盟共同宣言Ⅱ》的解释，东盟安全共同体既不是一个防务协定，也不是军事联盟，没有统一的外交政策，“东盟安全共同体以推动东盟政治安全为宗旨，确保本地区国家融合，与整个世界有一个大体公正、民主和谐的环境为目的，东盟安全共同体应该唯一依赖和平方法解决地区间的差异。东盟安全体认识到成员国追求独立外交政策和防御安排是各国的主权，遵守联合国宪章和其他国际法原则，坚持互不干涉的原则，尊重国家主权，不使用武力威胁，和平解决差异和争端”①。这些政治上的承诺恐怕很难变成现实，这是因为，这个地区 的10个成员国在安全问题上都有自己的考虑，他们既不愿意也不可能指望东盟安全共同体来维护自己的安全，因此，各国都有自己的安全“保护伞”，例如，新加坡和马来西亚是五国防御联盟的成员；美国给予了泰国和菲律宾非北约同盟国的地位。实际上，该地区的主要成员国都把本国的安全寄托在与区域外的国家，尤其是与美国的合作。总之，安全共同体形成和发展的基础是应对共同的安全威胁，对付共同的敌人。然而，在什么是主要的安全威胁、谁是假想敌人、如何对付安全威胁这些问题上，东盟各成员国实际上“各说各话”。例如，菲律宾、泰国和新加坡赞同美国的反恐政策，把反对恐怖主义作为主要的安全威胁；而那些以穆斯林为主要人口的国家印度尼西亚、马来西亚、文莱等国则不愿意把恐怖主义看作是主要的威胁，这三国虽然也赞成反对恐怖主义，但是，他们并不认为恐怖主义是威胁其国家安全的主要敌人。

五、东盟各成员国国内已经进入政治调整的新的历史时期

当前东盟10国政治发展总体态势有什么特点，影响这些特点的因素何在？笔者曾经尝试用“四化”来做一个综合概括，即现代化、民主化、多元化、区域化。现以多元化和区域化为例，分析当前东盟各国国内的政治变化。

多元化。是指东盟国家的政府权力正在发生转移，转移的基本方向有两个，第一个方向是原来由少数政治精英控制的政府权力向人民转移。全球化和区域化给东南亚地区带来的经济快速发展造就了一个正在迅速成长的中产阶级，他们要求分享政治权力，从而导致权力的分散化。东盟国家政府权力分散化趋势带来了一系列后果，其中最直接的影响之一，便是导致一国政府的内外政策决策会更多地兼顾国内各大利益集团的利益需求，会更多地在各大利益集团之间讨价还价，各国政府会变得比较内向，这种转变有可能使原本以较快速度发展的区域一体化进程迟缓甚至停滞不前。权力转移的另一个方向是中央政府的权力被地方政府分享，地方政府的权力不断增长，这种趋势在实行地方自治的印度尼西亚和实行联邦制的马来西亚尤其明显。总之，今后东盟各国政府权力高度集中在中央政府、高度集中于某个利益集团、高度集中于某个人手中的状况已经一去不复返，代之以各种多元化和分散化的趋势。

区域化。东盟国家政治发展一直受到區域化的影响，但这种影响没有经济方面那么直接，与经济领域相比，区域化对政治的影响相对要迟缓一些、要间接一些，但是，这种影响最终是一定要发生的。2015年东盟共同体成立可能是一个里程碑，共同体的成立可能会对东盟各国的政治发展进程产生更多直接和深远的影响。具体表现在如下四个方面：（1）政治发展将成为东盟领导人非正式首脑会议的重要议程；（2）各国政治与人权等国内事务不再是单纯一国内部的事情；（3）随着区域一体化程度的提升，尤其是互联网的普及，各国民众之间的联系将会越来越密切，一国发生的政治事件将会迅速地扩散，直接影响到他国的民众；（4）成员国的部分主权让渡给东盟，像欧盟那样，成立管辖东盟成员国相关事务的统一机构；（5）已经出现了一些联合东盟各成员国的跨国的区域性非政府组织，这些非政府组织的活动领域是区域性的，影响正在不断扩大。

现代化、民主化、分散化和区域化对东盟10国政治发展趋势的影响究竟有多大，目前还很难定论，还需要我们认真观察。前几年，《亚洲时报》发表了一篇题为“政治将损害东南亚的复苏”的文章，该文认为，印度尼西亚、马来西亚和泰国的政治风险正在增加，越南虽则小一些，但也是存在的。在东南亚各国，一个政治决定的制定和推行将对经济产生很大甚至是关键的影响，“在这个地区，政策决策是至关重要的，政治考量将会战胜技术官僚意识，从而使东南亚掉进破产—繁荣—再破产的恶性循环中”①。笔者以为，当前东南亚国家最大的政治风险是此起彼伏的街头抗议示威活动，即人们常说的民粹主义。最近10多年，一些东南亚国家，包括菲律宾、泰国和缅甸都曾经爆发大规模的街头群众抗议示威活动，一些西方学者把这些活动叫作“人民革命”或“人民力量”，按照西方的民主和价值观，人民有充分表达意见的自由，甚至可以推翻政府。这种民粹主义发展到极端，把民众推向与政府对立，出现极端的无政府主义，极有可能摧毁国家和民族的前途。我们现在经常说一些发展中国家的政府是“弱政府”，或“失败国家”，之所以出现这种局面，其实并不单纯是一国政治精英的失误，极端的民粹主义也在其中起到了极其恶劣的作用。

综上所述，东南亚今后有可能会成为一个政治上不稳定的地区，或者说东南亚各国政治上相对稳定的时期可能已经终结，不确定性可能是今后东南亚各国国内政治发展的最大特点。导致各国政治发展不确定性的最主要原因是东南亚各国政治均处于从原来的威权政治向民主政治的过渡时期，有个人魅力和崇高威望的老一辈政治家相继退出历史舞台，年轻一代的政治家既缺乏经验，又缺少个人魅力。此外，东南亚是一个多元种族、多元文化和多元宗教的地区，长期以来，这些不同的种族、不同的文化和不同的宗教和睦共处，共同生活在一个家园，没有发生大的冲突。然而，随着伊斯兰极端势力的抬头，加上民粹主义的推波助澜，这种和睦相处的时代可能已经终结，随之而来的可能是频繁爆发的种族纠纷和宗教冲突等。

六、东盟的内部关系存在一定的脆弱性

东南亚地区10国都是东盟成员国，他们在对外事务中经常表现出高度的一致，在各种会议上也经常表现出高度的团结，但是，他们的内部关系并不是完全一致的，他们内部之间的关系时好时坏，领土和领海纠纷、宗教与文化冲突、环境污染、资源以及历史遗留问题等因素均有可能造成成员国之间关系的紧张乃至冲突。东盟各成员国之间的关系实际上是十分脆弱的，常常受一些突发事件的影响，导致关系紧张，甚至出现危机。例如，10多年前，菲律宾与新加坡之间的关系因菲律宾女佣问题曾一度非常紧张，甚至闹到召回大使、中断关系的地步。前几年，新加坡与马来西亚的关系因新加坡领导人的言论问题而出现重大裂痕。

经济利益方面的冲突也会给东盟成员国之间的双边关系带来麻烦，例如，马来西亚政府在1997年9月宣布，马来西亚政府决定所有在其国内生产的货物都必须通过马来西亚自己的港口和机场出口，以减少外汇流失，从而改善马来西亚的收支平衡。据马来西亚财政部官员说，当时，马来西亚仍然有30%的厂商没有利用马来西亚自己的港口和机场来处理出口的货物，他们放弃本國先进的港口和机场，而宁愿使用邻国的相关设施。很明显，马来西亚政府这一举动主要是针对新加坡的。新加坡虽然没有对马来西亚这一举动做出正式的反应，但马来西亚这一举动势必会对新加坡的港口和机场产生一定的消极影响。

非法移民问题也正在对东盟各成员国之间的双边关系产生一些消极影响。例如，在1997年年初，为了防止泰国人向马来西亚非法移民，马来西亚不顾泰国的强烈反对，坚持在泰马边境（从柏当勿刹的华尔街直到安达曼海）修建了一道长达21千米的水泥墙（成本高达5400万林吉特，墙体高8英尺）。马来西亚方面说，修建这道墙是为了防止泰国人非法移民。据马来西亚玻璃市州务大臣的统计，在该州每年都有约3000名非法移民在越境时被抓。泰国对马来西亚这一举动感到非常愤怒，在马来西亚修建水泥墙时，泰国派出几十架直升飞机到一个双方有争议的地段巡逻。

资源问题也会造成国家间关系的紧张。在2003年，印度尼西亚森林部部长巴拉格沙指责马来西亚接受来自印度尼西亚的非法木材，是印度尼西亚木材的窃贼，造成印度尼西亚森林遭损坏。印度尼西亚的报章批评说，马来西亚木材工业采用的原料几乎全部是来自印度尼西亚，对于企业界接收印度尼西亚非法木材的行为，马来西亚政府却视若无睹。印度尼西亚东加里曼丹木材厂商公会一名理事指出，走私分子通过海、陆路走私木材到马来西亚的活动十分猖獗，每年多达60～70万立方米。据马方统计，2002年从印度尼西亚进口木材71.5万立方米，但印度尼西亚方统计的只有3000立方米。

宗教问题也是东盟内部的一个非常敏感的课题，常常使东盟内部的团结面临考验与挑战。在2004年于老挝万象举行的第10届东盟首脑会议上，围绕泰国南部穆斯林问题，印度尼西亚、马来西亚与泰国之间就闹得很不愉快。针对泰国南部穆斯林受到政府军镇压的问题，印度尼西亚和马来西亚两国领导人曾经提出要将这个问题提交东盟首脑会议讨论，时任马来西亚外交部部长赛哈密坚持说，泰国南部穆斯林问题已经演变发展成为本地区的安全威胁，有可能导致地区的紧张和冲突，而不再是泰国一国的内部事务了，东盟的协商原则并不等于绝对的不干预。时任泰国总理他信对此非常生气，他警告说，这是泰国的内部事务，不容他国插手干涉。针对印度尼西亚和马来西亚的立场，他信威胁说，如果印度尼西亚和马来西亚坚持要把这个问题作为首脑会议的议题，泰国就将退出首脑会议。当时的东道国老挝（轮值主席国）支持泰国的立场，老挝领导人说，我们应该遵守我们原来制定的规则，那就是互不干涉内部事务。印度尼西亚和马来西亚领导人最终做出妥协，同意不将泰国南部穆斯林问题提交东盟首脑会议。

最近， 针对缅甸的罗兴亚人的地位问题，东盟内部也出现了矛盾，这在很大程度上也是由于各国的宗教立场不同而引起的分歧。在东盟成员国中，由于马来西亚和印度尼西亚国内人口多数信奉伊斯兰教，所以两国对缅甸罗兴亚人问题高度关注，并且持与其他东盟成员国完全不同的立场。2017年9月24日， 马来西亚外长阿尼法发表声明称，马来西亚要求退出以东盟名义发布的关于缅甸若开邦局势的声明， 因为东盟的声明不符合若开邦的实际情况，并且声明中没有提及罗兴亚穆斯林在此次危机中受到的影响，该声明也没有在东盟成员中获得一致同意。阿尼法还表示，虽然穆斯林武装组织对缅甸军警哨所的攻击行为应当受到谴责，但缅甸政府军主导的清缴行动导致大量平民死亡，并造成约40万罗兴亚难民被迫迁徙， 这是不正确的①。同年9月25日，主导声明的菲律宾表示，尊重马来西亚撤出此份关于缅甸若开邦局势声明的决定。但菲律宾强调，作为东盟轮值主席国，菲律宾已经考虑了其他成员国的关切，并且与马来西亚进行了充分的沟通。菲律宾外交部还表示，东盟对若开邦北部的人道主义状况表示高度关切。由于马来西亚在一些问题上持不同观点， 出于对马来西亚的尊重， 东盟决定将外长声明改为主席声明。声明反映了东盟外长们的一般观点。

上述一系列事件表明，东盟虽然已经宣布正式建成共同体，但是，东盟仍然是一个由10个主权国家组成的一个联合体，由于许多历史与现实的原因，各国在政治、经济、文化、社会、宗教、民族等方面均存在许多差别，如何处理各主权国家之间的不同利益诉求，如何逐步缩小各国经济发展水平的悬殊，逐步消除各国在社会、文化、宗教等领域的差距，这些都是必须认真对待的课题。

七、伊斯兰极端势力正在抬头

在美国与东南亚国家政府联手打击下，曾经猖獗一时的恐怖主义势力在东南亚受到遏制，但是并没有完全销声匿迹，在合适的国际环境的刺激下，一些国家的恐怖主义力量仍然比较活跃，尤其是在印度尼西亚、马来西亚等国。印度尼西亚全国警察总长蒂托称，随着恐怖组织“伊斯兰国”呼吁追随者在伊拉克与叙利亚以外地区发动更多袭击，印度尼西亚的恐怖活动出现上升趋势。印度尼西亚警方数据显示，印度尼西亚2016年一共发生170起与恐怖主义有关的事件，包括恐怖袭击以及针对恐怖嫌犯的逮捕行动，而2015年仅有82起。2016年遭印度尼西亚警方击毙的恐怖嫌犯也从2015年的7人增至33人。马来西亚也一直是伊斯兰极端势力活动的重要据点，据马来西亚警方说，自2013年以来，马来西亚警方已经逮捕250多名涉及“伊斯兰国”组织恐怖活动的人士②。

有一些学者和分析家们担忧，由于美国加大了对中东地区“伊斯兰国”和其他伊斯兰极端势力的打击，原来流入中东地区的大量来自东南亚各国的伊斯兰恐怖分子被迫回到东南亚各国，他们通过参加中东地区的各种恐怖主义活动，在精神和技术等方面都得到了比较好的训练，他们将成为在东南亚各国开展恐怖主义活动的新的骨干力量，一些国家有可能出现新一轮的恐怖主义活动高潮。事实上，早在前几年，新加坡就有人警告说，伊斯兰极端势力有可能“死灰复燃”，重新在东南亚开展更加频繁的活动。从这几年在东南亚地区频繁发生的一些恐怖主义事件看，这种警告并非危言耸听，而是一种现实的威胁。

八、东盟的运作机制正在遭受越来越多的质疑

事实上，这几年，东盟一直在对其内部运作机制进行调整和改革，《东盟宪章》是一个里程碑。2009年1月1日，《东盟宪章》正式生效，标志着东盟进入了一个新的时代，笔者把它称为“《东盟宪章》时代”，换句话说，《东盟宪章》是东盟进入新的历史时期的一个起点。《东盟宪章》赋予东盟内部运作机制如下新的特点：

一是成員国同意让渡一部分主权，赋予东盟法律实体的地位。宪章第五章规定：“成员国必须采取一切必要的措施，包括通过相关的国内法律，积极贯彻实施宪章的各项规定，履行成员国的所有义务。”

二是明确规定了东盟首脑会议的权利与职责。宪章第七章说：“东盟首脑会议是联盟的最高决策机构”；“首脑会议就一些重大问题做出决定并且规定实施这些决定的关键措施，包括东盟的目标、涉及各成员国利益重大事务、东盟合作的所有相关事项以及东盟常设机构和办事机构。”为了保证首脑会议能够行使其职权，宪章规定，每年举行两次会议，由东盟轮值国担任主席，必要时可由轮值国主席提出建议举行特别会议。

三是扩大了对秘书长和秘书处的授权。

四是宪章还分别对各个常设机构、委员会和会议的职责及权利做了比较明确的规定。

五是为了保证各成员国能够认真履行义务和贯彻实施联盟的各项决定，宪章专门规定，各国必须设立东盟秘书机构，处理与东盟有关的所有事务。

六是促进和保护人权。宪章第14章说：“为促进与保护各成员的人权和基本自由，东盟将设立专门的人权机构。这个机构将在东盟外长会议领导下开展工作。”

《东盟宪章》正式生效已经有8年的时间，它给东盟这个地区性国际组织以及各成员国带来哪些变化，它是否会像欧盟那样发展成为比较紧密的超国家的联合体？事实上，这一切都还有待于做进一步的观察。最大的困难是这些成员国中没有哪一个愿意或是有足够的权力把某种解决办法强加于该地区。在2000年7月的东盟外长会议上，东盟决定成立“三驾马车”决策体制，以应付和处理各项紧急问题，它由东盟前任、现任和下一任主席国组成。成立这样的“三驾马车”决策体制， 想法当然是很好的，即加强成员国的合作，及时处理和调停本地区出现的各种矛盾和紧急事件， “但实施起来恐怕困难重重”①。从这几年的实践看，现在的东盟表面上处于集体领导的状态，但实际上是处于无人主导的状态。“东盟作为一个政治制度、经济发展状况、文化和语言多样化的多国组织正在继续按照其成员的意愿寻找自己的区域协商和融合路径。该组织的运行以‘协商一致达成决定的原则和“东盟方式”（即所有成员国尊重民族国家主权独立、不干涉内政的原则性立场）为基础。尽管东盟已逐渐克服其多样性的挑战，致力于建立法律框架并组建了机构（例如，2008年《东盟宪章》正式生效，2009年成立了东盟政府间人权委员会）。然而，如果没有一个有效的超越磋商和对话的决策机制来解决分歧，东盟仍然容易受到地缘政治争端的困扰”②。

九、呼唤新的领导核心

笔者曾经指出，欧盟能够取得成功的一个重要因素，是有一个以德国和法国领导人为核心的领导层，由这两国领导人坚定不移地推动欧盟前进，而东盟推行的是集体领导原则 ，缺乏核心和杰出领导人的推动。所以，领导核心的问题是长期困扰东盟的一个难题。在1997年金融危机之前，印度尼西亚曾经是东盟的政治领导，长期以来，印度尼西亚一直以东盟的老大和盟主自居，印度尼西亚这种角色担当实际上也得到了地区和国际社会的默认。金融危机之后，印度尼西亚国内发生一系列严重的政治经济危机，局势动荡不安，伊斯兰极端势力和地方分裂主义势力也乘机兴风作浪，印度尼西亚领导人被国内事务捆住了手脚，无暇他顾，加上其国力严重衰退，使印度尼西亚实际上丧失了“盟主”的地位。寻找新的领导核心，并且由其确定新的方向，这是东盟最为迫切的一个课题。

事实上，过去东南亚地区的一系列重要事件也是在印度尼西亚的积极参与和主导下得到解决的，例如，柬埔寨和平、东盟各国与越南关系的正常化及东盟的扩大、东盟自由贸易区的组建等。印度尼西亚还在地区安全合作方面扮演了积极的角色，它在东盟地区论坛的成立与后来的运作中发挥了重要作用，它还于1990年倡议举行南沙问题非正式会议，这个会议此后每年举行一次，印度尼西亚还在调解菲律宾中央政府与南部穆斯林之间的冲突方面发挥了积极的作用。印度尼西亚还积极倡导“东盟精神”，东盟的一些基本原则和运作方式都与印度尼西亚的倡导有直接的关系。

在苏哈托时期，印度尼西亚在东盟的领导地位也是得到了东盟成员国的承认的。新加坡驻联合国前任大使许通美认为，当年苏哈托领导下的印度尼西亚对区域和世界的贡献是巨大的，“印度尼西亚是东盟可靠的支持者。作为东南亚最大的国家，印度尼西亚对东盟的支持是绝对重要的”③。

此外，东盟早期的几位领导人如苏哈托、李光耀、马哈蒂尔都是非常有个人魅力的政治领袖，正是在这几位杰出领导人的卓有成效的领导下，东盟在过去的几十年取得了非凡的成就。以苏哈托为例， 苏哈托个人的魅力和外交才能得到了充分发挥。与其前任苏加诺一样，苏哈托也喜欢在国际事务中发挥作用，东盟正好为其提供了一个很好的平台。在东盟，苏哈托与各成员国老一代的领导人建立了非常密切的个人关系，正是这种关系，使苏哈托在主导东盟事务的过程中如鱼得水。例如，苏哈托与新加坡前总理李光耀的关系就非同一般，与后来担任新加坡总理的吴作栋也有着紧密的个人关系。

苏哈托善于在东盟的关键时刻挺身而出，为维护东盟和本地区的利益仗义执言，赢得了东盟各成员国的拥护。应该说，苏哈托时期的印度尼西亚在东盟中的权威不是自然而然形成的，而是靠苏哈托平时一点一滴积累起来的。苏哈托以后的历任印度尼西亚领导人将更多的精力放在国内事务上面，无暇他顾，其他国家的领导人也由于国内政治经济的变化而无法承担更多的责任。另外，总的来看，由于各种原因，新一代的东盟各国政治领袖变得越来越内向，各国国内民族主义情绪的高涨，反全球化、区域化的势力不断抬头，也迫使各国政治精英制定和推行一个本国优先的政策，在民族主义和地区主义发生冲突时，各国政治精英不得不选择将本民族的利益放到第一位，把地区的利益放到第二位。

东盟现在迫切需要新的坚强的领导核心，需要一个坚强的领导核心来为其确定新的政治方向和政治重点。在新的历史时代和重大的历史转折关头，东盟各国年轻一代的政治精英们能否脫颖而出，能否再出现像苏哈托、马哈蒂尔、李光耀那样的杰出领袖？人们将拭目以待。

十、 结语

事实上，东盟一直在迎接多极化时代的到来，一直在积极应对更加复杂的地区与全球环境，但是，这个世界变化的速度实在太快了，东盟在很多方面都还没有做好准备。当前，东盟面临的最大问题是东盟正在发生分化，笔者在这里不叫分裂，说分裂可能严重了一些，说分化更准确一些。也就是说，东盟各成员国之间围绕很多地区与全球的问题以及其他一些关切的问题发生了意见分歧与利益争执。东盟在经历了50年的发展之后，正在面临一些新的挑战，其中最大的挑战就是其内部团结的问题，东盟今后是否会出现分裂？东盟是否会边缘化？东盟会否成为一个越来越不重要的区域组织？围绕这些问题，当前国内外学术界和分析家都在议论，各执一词、见仁见智。

总而言之，一个团结的东盟，更能够促进地区的稳定、 繁荣与发展； 一个团结的东盟， 更加符合相关大国的利益； 一个团结的东盟，更符合各成员国的利益。 当前东南亚乃至东亚地区复杂多变的局势， 更加需要一个团结的、 有效率的东盟。维护东盟的团结和提高东盟的效率，不单是东盟各成员国的任务，也是相关大国和东盟的各个对话伙伴应该履行的义务及责任，尤其是相关大国肩负更大的责任。相关大国应该加强对话与协调，推进东盟加强团结，进一步提升工作效率。鉴于当前整个东亚地区只有东盟这样一个区域合作组织仍然在有效地运转的事实，各相关大国在这方面应该加强合作，共同促进东盟继续向前迈进，而不是任其走向分裂或边缘化。

注：本文为国家社会科学基金重大项目《东南亚安全格局对我实施“21世纪海上丝绸之路”战略的影响研究》（16ZDA091）的部分成果。

（责任编辑： 杨 超）