中美历史遗留污染场地修复法律责任主体比较

田忆

摘要：我国场地污染情况曰益严重，但治理效果欠佳，美国在修复历史遗留污染场地方面立法完善，制度齐全，也取得了显著的成效。通过对比分析中关两国污染场地修复法律责任主体的异同，能够为明确我国历史遗留污染场地修复的责任主体指明方向，为更好解决土地修复问题打下基础，文章结合本国国情，借鉴美国先进的经验，为完善我国污染场地治理修复工作提供更多建议。

关键词：污染场地；修复治理；责任主体

1 中美历史遗留污染场地修复法律责任主体比较

1.1污染场地修复责任主体的责任原则

美国在历史遗留污染场地修复上采取的是严格、连带、溯及既往的责任原则。一般认为，《超级基金法》采用的归责原则是严格责任。责任者对治理费用承担严格责任，不论危险物质的泄漏是不是因责任者的过失所引起。大体上对应于大陆法系的无过错责任。历史遗留污染场地责任也应当溯及既往，在损害责任无法区分的情况下，多个责任主体应当承担连带责任。

我国关于历史遗留污染场地的归责原则的规定并不统一，《民法通则》强调以“过错”为要件。《侵权责任法》规定环境污染导致的侵权所适用的是无过错责任原则，其他单行法均规强调的是行为危害性而非行为违法性，而《环境保护法》追究行为人的民事赔偿责任的时候是排除主观因素的。由于上位法的规定不一致，因此在实践中的标准选择就有争议，应当是对污染者适用严格责任，对受益者适用过错责任。我国历史遗留污染场地责任应遵循溯及既往原则，在责任者为多个的时候，优先考虑按份责任，当责任无法分配的时候再适用连带责任。

1.2污染场地修复责任主体的范围界定

美国针对历史遗留污染场地修复颁布《超级基金法》，这部法律及其修订法案规定了两个责任主体——“潜在责任人”和美国环保局（ Environmental Protection Agency，EPA）。EPA在对历史遗留污染场地进行调查评估后，将会把治理周期长、污染严重的污染场地列入国家优先名录（National Priority List，NPL）。另外，1996年的修订法案还增加了有关设施的信托人的法律责任的规定。

我国目前现有法律制度中没有直接规定法律责任主体，但《环境保护法》《土地管理法》和《污染场地土壤环境管理暂行办法》（意见稿）等法规和文件中都为界定污染场地修复责任主体提供了方向，可以大致分为国家及政府、企业、个人及其他相关人。还有一个比较特别的主体就是房地产开发商——承担污染场地修复的过错责任。

1.3污染场地修复责任的承担方式

美国《超级基金法》主要规定了两种由潜在责任人承担责任的承担方式，一是治理责任，即EPA责令由潜在责任人进行清理或修复的责任；二是赔偿责任，潜在责任人在EPA已经进行修复后对其进行赔偿的责任，且多个责任主体之间承担连带责任。

EPA可以责令潜在责任人立即采取治理行为，也可在发现有需要立即做出行动时立即介入并承担短期清理的治理责任，对于列入NPL的场地也要承担长期修复的治理责任。当潜在责任人找不到或者无力承担时，EPA可以启动超级基金对污染场地进行修复，事后向责任人追偿。

我国污染场地修复法律责任承担方式根据主体不同也分以下几种：污染行为人要承担无过错责任和连带责任，要对环境遭受的损害进行赔偿，并对污染场地进行治理和修复。而环评机构、环境（及设备）检测机构等企业根据《环境保护法》的规定只有在自身存在过错的时候才需要承担治理修复责任。政府需要承担的是一种“补充责任”——单独出资进行修复、修复后再商用、联合企业出资进行修复。近年还出现了一种新型的政府和私营机构共担风险共享收益的融资模式——政府和社会资本合作（ Public-PrivatePartnerships，PPP），这种融资模式是公共部门和私营机构为了提供公共服务，以合同的形式确立的，基于风险共担、利益共享的长期合作机制。这种合同环境服务模式能够有效地分担政府投资风险，降低融资难度，公私合作实现共赢。

2 中美历史遗留污染场地修复法律责任主体之间差异及评析

2.1中关历史遗留污染场地修复法律责任主体之间的异同

从上文中可以看出，中美在污染场地修复法律责任主体的认定上有同有异。在责任原则的规定上，中美两国都是遵行严格、溯及既往及连带责任原则，《超级基金法》规定的严格责任在采用的归责原则在构成要件上比满足三要件通常意义上的严格责任更加严格，我国不同法律对归责原则的规定还存在不统一的情况。同时《超级基金法》对潜在责任人之间的连带责任规定相当严苛，我国在面对多个污染责任主体的时候会优先考虑按份责任。

在责任主体的界定范围，美国的《超级基金法》有明确的规定，历史遗留污染场地修复责任主体是潜在责任人和EPA。潜在责任人的范围相当广泛，几乎涵盖了所有参与到过污染场地活动中的人。《超级基金法》对EPA承担的责任也有全面的规定，其中的亮点就是用“超级基金”。而我国关于污染土地治理责任主体的规定有缺失，没能从立法上规定污染土地治理责任主体的范围，多数时候由环保部门自由裁量责任主体。环保部在2011年《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》中的规定相比美国的历史遗留污染场地修复责任主体认定相比主体范围仍然过于狭窄的问题，第八条规定环境修复工作主要是由政府投资及组织进行，政府是责任主体，企业只是修复工作的参与者。企业承担着不相称的代价，而政府也鲜有向污染企业追偿环境治理和修复费用的情况。政府不主动承担污染场地治理责任，只有在责任主体不明或责任主体无力承担时才出来承担“补充”责任。

中美两国的历史遗留污染场地修复责任主体的都应赔偿损害并进行土地修复。美国针对污染治理风险制定了超级基金制度，在污染事故在一般责任主体无力承担或找不到的时候，EPA会启动超级基金对污染场地进行修复。我国还没有健全的环境污染风险基金制度和环境责任保险制度，新的PPP模式吸引来自民间的投资，通过投資修复土地后投入商用增值，政府与私营机构组建特殊目的公司（SpecialPurpose Company，SPC），私营机构以协议为基础，参与到土壤修复项目的建设、运营、管理中来。

2.2差异评析

我们从中美历史遗留污染场地修复法律责任主体的比较中可以看出我国对于污染场地治理责任遵行严格责任原则，对污染行为人和土地使用者、管理者实行严格责任，但之外的其他主体要考虑主观过错因素。在适用相关法律时，对污染行为人要溯及既往，但是我国目前经济发展速度较快，历史遗留污染场地修复立法较为落后，考虑有些污染场地修复的追诉成本过高，会造成行政资源的浪费，溯及既往原则可以适当地加以限制。当场地污染责任人有两个或两个以上时，应先在内部承担按份责任，责任无法区分时则承担连带责任。污染行为人和土地使用者、管理者如果承担绝对的连带责任，可能历史遗留污染场地历经多年，污染行为人已经无法追责，那么将历史遗留污染场地修复的责任全都给不是真正的污染行为人是不公平的。

美国的《超级基金法》对责任主体规定的十分宽泛，归责原则也过于严苛，其严厉的连带责任制度已经阻碍了修复者对污染场地成功进行再开发，甚至使得没有开发商愿意开发可能污染的土地，导致污染场地被废弃闲置，这是我国建构污染场地治理修复制度时必须引以为戒的。美国环保局作为另一责任主体，也参与到了污染场地的修复过程中，《超级基金法》将与反应行动相关的权力大部分授予总统，部分权力直接授予美国环保局。对于一些污染严重但情况并不紧急的场地EPA会选择进行审核后将其列入NPL，但EPA由于在主动承担修复责任的过程中投入了太多的精力和金钱，事后追偿的程序也十分漫长，这样一来会导致超级基金越来越少。

我国由于实行土地公有制，土地资源属于国家所有，国家应当在土地保护中发挥重要的作用。同时政府也承担着监管者的身份，监管过失不直接导致其成为责任主体，但也并不因其免责，由于我国国情使然，国家与企业之间的关系经历改制由隶属关系变为产权所有，这种转变对场地污染的责任主体的确定也产生了影响。

美国的《超级基金法》还有一个亮点就是“超级基金”制度的建立，美国的超级基金的资金来自财政拨款、税收、罚金及向责任主体追回的修复成本和利息，在无法确认责任主体或无法追责的情况下，EPA启动基金对历史遗留污染场地进行修复，这种公共基金值得我们借鉴。同时我国在积极探索的PPP模式鼓励了私营机构发挥积极性，合理分摊了政府和私营机构的风险，又解决了历史遗留污染场地修复产业发展问题，这种融资模式可以实现参与两方的共赢。

3 完善我国污染场地修复责任主体的建议

3.1出台污染场地修复专门立法

我国目前在历史遗留污染场地修复方面还没有一套完整的系统化解决方案和法律法规体系。可以通过借鉴美国的历史遗留污染场地修复的相关法律尤其是《超级基金法》，制定一部较为全面完善的土壤污染修复法律，同时要加紧关于污染场地修复的地方立法，建立污染场地环境标准体系，明确责任主体范围。

3.2强化责任主体

我国历史遗留污染场地修复治理应当遵循“谁污染谁治理”的原则，但很多案例都显示最终承担治理责任的并不是直接污染行为人。基于我国土地公有制的国情，可以将土地使用人作为承担污染修复的主体之一，适当拓宽责任主体的范围。此外，政府在历史遗留污染场地修复治理上要承担更多的责任，为落实费用赔偿也应当制定相应的法律制度将其程序化，因此也有必要设立类似“超级基金”这样的公共基金制度。

3.3引入公共基金制度

美国的超级基金制度在责任主体不明确或无力承担责任时有很好的缓冲作用，我国也可以引进这样的公共基金制度，但可以看到EPA在采取行动后向责任人追回费用的过程是非常艰难的，我国要建立这种土壤修复基金机制时，应当保证资金来源充足。还可以鼓励民间设立污染场地修复治理基金，但要有较为严格的监管制度和登记许可制度。

3.4发展PPP模式

PPP模式作为一种现代融资模式，充分利用了政府能工提供公共服务和产品的优势，也吸纳了民间资金。PPP模式在项目初期就由政府承擔了一部分风险，政府也可以更好地进行监管。我们还可以借鉴超级基金制度，建立PPP模式下的公私合营的土壤修复信托基金，由私营机构吸引各方投入资金修复并开发历史遗留污染场地，又将修复之后的场地商用收益作为保证吸引民间投资，这样也可以缓解土壤污染修复的资金短缺情况。

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