论重大决策终身责任追究制度

朱桉成

摘要：在中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，正式将“决策严重失误”或久拖造成“造成重大损失、恶劣影响”的行政领导列入追究法律责任的对象。在这样的背景下，通过归纳总结各省已出台的重大决策类型，分析各地重大行政决策的异同点，对目前我国各地重大行政决策已有规定中出现的内容不清晰，程序相互冲突或有瑕疵等问题，做出一定的分析，提出国家建立重大行政决策的统一制定和量化标准的主张。

关键词：重大决策 终身责任追究制度 行政决策 责任主体

一、引言

中共中央第十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，正式将“决策严重失误”或久拖造成“造成重大损失、恶劣影响”的行政领导列入追究法律责任的对象。而中华人民共和国作为中国特色社会主义制度下的国家，采用一党执政多党参政的体制，所制定的决策具有长远一贯性，且影响巨大，同时一方面重大行政决策与领导人的政绩密切相关，另一方面决策失误的责任追究制度虚化无力，造成的损失巨大，仅仅据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国政府投资决策失误率在30%左右，由此造成的经济损失大约在4000亿至5000亿元，所以建立对制定重大决策造成严重损失的行政领导进行追究不仅有可行性而且很有必要，而重大决策范围界定是保证终身责任追究制度贯彻落实的基本前提。在这样的背景下，探讨如何定义“重大决策”的概念及其范围，思考什么样的决策能够被称为重大决策，就成为了一项有深刻现实意义的事情。

二、重大决策的概念

根据《决定》的原文来看，由于“重大决策”的追究对象是“行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员”，所以可以首先将“重大行政决策”作为重大决策的典型代表进行研究。有研究者认为“行政决策作为一种重要的行政活动，是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为”，[1]而重大行政决策则是“行政决策可以分为一般行政决策和重大行政决策，对于重大行政决策的‘重大的理解是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻的应属于重大行政决策”。[2]在各地根据各地情况所制定的各类行政程序所规定的“重大行政决策”或者重大决策目录中，则概念往往开头都是“决策机关依据法定职权决定对本行政区域内经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的下列事项”[3]或者“县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项”。[4]笔者大致总结了一下当前部分省市出台的相关规定，可分为以下几类：

由此表可得出，除了兜底性的“其他重大行政决策事项”外，各地制定的相似的“重大行政决策”一般都包括了“国民经济和社会发展规划、年度计划的编制和变更，各类总体规划、重要的区域规划和专项规划的编制和变更”、“财政预决算的编制和调整，重大财政资金的安排”“国企改革、国有资产处置等事项的确定和调整”、“资源开发利用、環境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、工程建设、安全生产、交通、城市管理等方面的重大措施”等部分，而一些省市往往会出台自己独特的重大行政决策类型，比如安徽将“机构编制和领导职数管理”、“政府债务举借”作为重大行政决策，重庆将“基层民主政治建设的重大措施”列位重大行政决策，甚至“需要报告国务院或者提请省委、省人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项”也称为黑龙江省人民政府的重大决策。

同时，各省之间对于重大行政决策的制订审议程序也不相同，江苏省、汕头市要求“重大行政决策的具体事项和量化标准，由县级以上地方人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布”，上海则是“决策机关可以根据本条第一款规定，结合本地实际，确定重大行政决策事项目录、具体标准，向社会公布，并根据实际情况进行动态调整”，增加了“进行动态调整”的要求，而浙江省则是“具体决策事项，由决策机关根据前款规定并结合决策中的相关因素确定；决策机关根据实际需要，可以制订决策事项目录，向社会公布”，增加了一个“根据实际需要可以制订”的灵活设定，而重庆市的重大行政决策的具体事项及量化标准则不向社会公布，只是“政府重大决策的具体范围和量化标准，由市、区县（自治县、市）人民政府的办公厅（室）根据本级政府的管理权限，结合本地实际情况拟订，报本级政府全体会议或者常务会议审议通过后执行”。

三、重大决策概念存在的问题

总结了部分省市出台的相关规定中的重大行政决策后，这些看似覆盖面广，考虑周到，结合了地方实际情况，考虑了各地区的发展特点，但是仔细分析这些列举出的所谓重大行政决策内涵却有相当的不足成分，试总结列举如下：

其一，内涵规定覆盖面广，但具体定义不清晰，所列举的重大决策事项之间甚至相互重复，类似基层民主政治建设的重大措施、重大战略、重大事项、重大决策等等词汇，根本就没有对什么事项可以称之为“重大”而列出一个标准。像广西壮族自治区的相关规定中竟然将“为民办实事的重大事项”都列入到“重大行政决策”范畴中，这个“为民办实事的重大事项”范畴未免过于广泛，[5]根据我国人民民主专政的社会主义国家性质，我国政府就是为人民服务的政府，每件事都是以为人民服务为最终目的，那么这个“为民办实事”如何定义范畴？不属于这个范畴的决策又是什么性质？这样定义难免让人无比费解。更何况广西的相关规定中还将“制定资源开发、环境保护、生态建设、防灾减灾、劳动就业、社会保障、计划生育、安全生产、食品安全、教育卫生、住房建设、交通管理、国有企业改制等涉及群众切身利益的重大政策”作为重大行政决策，那覆盖了这么“涉及群众切身利益”的重大政策，和“为民办实事的重大事项”应是有高度重合性的，至少使人难以区分两者之间的明确界限。这样重复且含糊不清的规定很容易造成一系列负面影响。

其二，部分省市之间规定的重大行政决策事项相互冲突。例如重庆市规定，人事任免、行政问责和重大突发事件的处理，不适用重大行政决策的相关规定，上海市则是，突发事件应对、立法、城乡规划、土地利用总体规划、土地和房屋的征收与补偿、政府定价、地方标准制定等相关法律、法规另有决策程序规定的事项，其决策活动适用相关法律、法规的规定。而黑龙江省则将“应当由省政府提出决策意见的重大突发事件和重要紧急情况”列入重大行政决策内容中，也有不少省份将政府定价作为了重大行政决策。汕头市的重大行政决策中没有包括产业发展重大战略，而湖北、山东、江苏、湖南、浙江、广州、安徽、广西、宁夏等省市则将其包括在内，那么广州和汕头两个市之间共同进行的产业发展重大战略，就出现在广州属于重大行政决策，而在汕头就不属于的尴尬情况。又比如黑龙江省的规定中“劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、工程建设、安全生产、交通、城市管理等方面的重大措施”都没有被包括在内，那么黑龙江省与其他规定了这些属于重大行政决策的省市进行相关合作时，这些决策到底属不属于重大行政决策？还是一边属于一边不属于？

这些相互冲突的重大行政决策范畴从某种程度上严重影响了省际或者市际之间的共同决策，例如此一项“行政决策”在某省属于重大行政决策，在另一省份又不属于重大行政决策，但此项决策涉及省际合作时，就会产生了一个严重的后果——此项“行政决策”根据不同的程序在双方省市各自通过，之后发生了严重问题，需要追究行政首长或者其他领导的责任的时候，可能在认定此属于“重大行政决策”项目的省份，其行政领导就要承担终身责任，在不将其作为“重大行政决策”的省份，其行政领导可能就不需要承担终身责任，这样就会出现一事不同责的情况，极其不利于相关事业的发展，也不利于追究责任，也会让“重大决策”终身追究事项变成了哪个省市立的规定详细，哪个省市的领导就容易被追责，哪个省市立的模糊而简略，哪个省市的领导就少担责。

其三，部分重大行政决策不适宜或者很难被列入决策的范畴，即便强行列入，也很难确定如何承担与追究责任。例如湖北省重大行政决策将政府工作报告一项列入其中，那么“政府工作报告”如何确定出现应该追究领导责任的情况？是人大审议不通过，还是政府工作报告的内容出现了偏差？又比如，试问，地方政府申报的应由国务院审批的重大行政决策项目，出现应当承担责任的时候，负责审批的国务院需不需要承担责任？如果需要，为什么是由一个省的行政程序规定国务院应当承担终身责任？如果不需要，那为什么负责审批的国务院不需要承担责任？而需要地方政府来承担责任，难道按照这种意思地方政府才是国务院的上级领导？

其四，出台具体重大行政决策规定的程序不甚清晰，有些省市规定应该向社会公布，像广州市甚至每年都制作重大行政决策名單，有些省市规定可以向社会公布，有些省市则根本没有应该向社会公布重大行政决策和制定标准，那么如果不公布制定标准，社会人民如何知道到底什么行政决策才属于“重大”行政决策？不属于重大行政决策的又是出于什么理由而排除在当年的重大行政决策项目中的？会不会有符合重大行政决策标准，但被行政领导故意排除出重大行政决策拟定范畴中？例如黑龙江省的相关规定，是经省政府有关部门或者地方政府领导班子集体讨论提出拟决策事项建议，征得有关省政府副秘书长、秘书长或者协管省长助理同意后，逐级报分管副省长、省长确定，那么假设黑龙江省今年做出了X项决策，其中Y项是按照重大行政决策程序进行审批的，那么X-Y之间差价数的行政决策为什么不属于重大行政决策？而如果为了避免这种情况，X项决策全部进行重大行政决策审议程序，那么重大行政决策和行政决策之间的区别又在哪里？类似重庆市政府，规定“政府行政首长和分管领导对一般行政事项决策，可以不通过政府全体会议、政府常务会议议决程序”，而又规定“政府重大决策的具体范围和量化标准，由市、区县（自治县、市）人民政府的办公厅（室）根据本级政府的管理权限，结合本地实际情况拟订，报本级政府全体会议或者常务会议审议通过后执行”，那么重庆市的重大决策和一般决策到底如何区分？如果区分错了或者故意不区分如何追究？这是一个值得思考的问题。

四、结语

对于目前我国各省市出台的各类重大行政决策相关规定，我们要看到其改变了之前领导“拍脑袋拍桌子”式的决策方式，使我国行政决策机制完善向科学性、民主性、法制性又迈出了坚实的一步。但是我们也要看到，目前的相关规定表达不清晰，各省市规定之间冲突严重，规定具体化标准化严重不足，程序存在不少可以被人利用的漏洞。在这样的情况下，在社会参与下，各地不断试点完善相关制度，同时国家建立相关重大行政决策的统一制定和量化标准，就显得尤为重要了。

注释：

[1]戴建华：《作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察》，载《政法论坛》2012年第1期。

[2]曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，载《南京社会科学》2012年第1期。

[3]《河北省县级以上政府重大行政决策合法性审查规定》。

[4]《湖南省行政程序规定》。

[5]《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》。