美国高职院校内部治理：结构、特点与启示

吴寒飞+邓宏宝+冉磊

摘 要 美国高职院校实行董事会领导下的校长负责制，其内部治理结构是“董事会—校长—评议会”三权分立的架构，各权力主体相互制约，具有外行管理与内行负责相结合、行政权力与学术权力相结合、权力分立与职责制衡相结合的特点。借鉴其理念与举措，我国高职院校内部治理结构建设应致力于三方面工作：推进董事会制度，实行“议行分离”；加强评议会制度建设，平衡行政权力与学术权力；成立监事会组织，完善监督机制。

关键词 美国；高职院校；内部治理结构；权力制约机制

中图分类号 G719.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）34-0075-05

一、美国高职院校内部治理结构

美国高职院校内部治理采取的是董事会领导下的校长负责制，其治理主体主要由董事会、校长、评议会三方面构成。

（一）董事会

美国高职院校董事会是学校的最高决策机构和权力机构。董事会是“根据特许状或州有关法律的相关规定，依照董事会章程或相关条例，在上一级教育委员会和州教育委员会批准下设立的，是学校法定的所有者和管理者”[1]。董事会成员往往由所在社区居民投票选举产生，主要是校外知名人士，有政府官員、企业家、法官、律师、牧师、校友、社会名流等等，任期一般为3至5年，可以连任，定期更换。董事会一般设主席1名、副主席1名或若干名、秘书和司库各1名，董事会规模因院校规模和性质的不同而有差异，超过7人以上的董事会下设各种委员会处理具体事务，如发展委员会、规划委员会、学术事务委员会、社区服务委员会等。董事会遇到某一席位空缺时，学校会临时任命新成员，只要选民中有一半或一半以上的投票支持率，临时任命就可以通过。董事会定期召开会议，董事会的日程通常由董事会主席、秘书和校长根据有关文件确定，如遇特殊情况则会召开临时董事会。

董事会有自己的章程或类似条例，章程对董事会的权力和职能进行相应的规范，董事会在章程规定的范围内本着为学校的有效治理和健康发展服务的宗旨开展各项工作。康奈尔大学前校长弗兰克·罗兹认为，董事会的任务是治理，在治理和管理之间存在着一个不同的世界。治理包括：批准院校之人和目标；批准院校政策和程序；任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源的监督。相反，管理职责包括：在董事会认可的政策和程序之间使院校有效地运作并达到目标；有效利用资源；对最优质的教学、研究和服务的创造性支持。董事会的职责是治理，而不是管理[2]。传统的董事会职责声明中就要求董事会：遴选并支持校长；规划并完成院校的任务和目标；监督学科点；发展院校的有形资产；关心院校的无形资产，尤其是学术自由，对卓越、公正以及道德标准的恪守[3]。而美国高职院校董事会的职责主要包括：确定学校的性质、目标和任务，确定学校的长期发展计划；选拔、任免校长，协助校长开展工作，并对校长的工作进行评价；争取足够的资源，保障学校的正常运作；审批、检查教育计划和对社区服务的计划；沟通学校与社区的关系；评价董事会成员的工作等等[4]。

（二）校长

董事会不过问高职院校的日常事务，而是把学校日常行政管理的权力下放给校长，校长是美国职业院校的最高行政负责人。校长本身都是学术精英，不仅有正规的学术学位证书，还有近乎独特的学术经历[5]。克拉克·科尔和玛丽安·盖德的研究显示，85%的高校校长直接来自于学校的学术队伍和管理队伍，其余的15%并非出自学术界，但其中有一半的人先前也有过学术或管理经验。近95%的校长都有做过系主任、学院院长、教务长或主管内部事物的副校长、非学术机构的管理者的经历[6]。高职院校的校长拥有着丰富的学术和管理经验。校长没有固定的任期，一般公立院校的校长任期短于私立院校的校长。

美国高职院校的校长，由董事会选举产生并对董事会负责，在其授权的范围内行使权力。校长以下一般设立行政、教务、学术、学生服务等方面的副校长负责具体事务。作为学校董事会的代理人，在学校的内外治理结构上，校长承担着多重角色。正如迈克尔·D·科恩教授与詹姆斯·C·马奇教授指出，校长是一个集行动、带领、决策、支持职能于一身的人，是一个——从某种意义或其他意义上——对他的学校负责的人；是一个集政治领袖、企业家以及官僚行政管理于一身的混合角色[7]。校长主要执行董事会作出的关于学校内部日常事务的决定，负责全校主要行政事务；确定工作优先顺序；创建和改变组织结构；组建有效助手团队；建立与政府、社区、企业、相关团体等的友好关系；为社区群众提供长期的学习机会，培养技术精湛、能力卓越的劳动力以推动地方经济发展；从企业、基金会或私人等多个渠道筹集资金；协调与董事会、高层管理者、教师、学生等各方面的关系；处理非常规问题；解决校内冲突、保护院校自治和教师的学术自由、确保长期的满意成果等。然而校长职务是复杂的，校长的职责也在不断变化中，正如鲍尔德斯顿所指出的，去年非常适合校长职务的人可能就不会适应今年的需求和问题，或不能对工作进行及时调整[8]。因此校长需要不断地自我发展和提升。

（三）评议会

美国高职院校几乎都设有评议会，董事会将学校的学术权力下放给评议会。评议会由教授或者以教授为主的学术人员组成，是教师参与学校重要问题决策的学术性机构，几乎包揽了所有学术事务的决策权，为全校所有的教师负责。评议会的成员是从全校教师群体中选出的，有全职教师，也有兼职教师，一般情况下全职教师在评议会的任期为3年，兼职教师为1年。评议会通常设立各种常务委员会来处理各种学术事务，如学术规划委员会、学术政策委员会、科学研究委员会、教学委员会、教育政策委员会等。当遇到特殊问题时，会临时增设委员会来处理具体事务，等任务结束后，这些临时委员会就会撤销。

美国高职院校很好地体现了学术自治，学校里的有关学术事务，包括教学、课程、教法、科研、教师地位和教师薪水等方面工作都由教师自己处理，“在董事会的授权下，评议会受教师委托能够执行教师的立法权，建立有关教育和学术方面的政策”[9]，他们几乎包揽了学术事务的决策权。相关问题上的决定，一般“先通过既定程序由教师提出，在董事会的同意下由首席学术人员审查”[10]。评议会有自己完备的章程和制度，规定了其职能、分工、权力，保障了评议会在运行中有章可循。作为学校的治理主体之一，评议会的主要职责包括：决定课程设置和课程计划；划分学院的各个年级；审视学院所制定教育计划的发展；制定与学生入校和毕业相关的标准和政策；确定学生的录取标准和学位标准，颁布学位和证书；决定校内各种教学、科研设施的使用；制定教师人事政策，编制学术规划；处理与学术人员的相关事宜；在评议会规则下颁布和修订评议会的运行章程[11]。

综上，美国高职院校内部治理是一种“董事会负责学校的大政方针；校长负责学校行政事务；评议会负责学校学术事务”的三权分立结构，见图1。

二、美国高职院校内部治理结构中的权力制约机制

美国高职院校三权分立的治理结构，使得各治理主体间相互制衡，这也避免了高职院校中权力扩张或者滥用权力的现象。

（一）董事会权力的制约

为使董事会合理有效行使职权，美国高职院校所在的社区会专门成立公民监督委员会（Citizens Bond Oversight Committee），委员会成员作为社区的商业、企业界、社区老年组织、纳税人组织、学校在校生以及其他支持委员会组织的代表，对学校进行监督，每年至少提交一次监督报告。美国高职院校定期召开公开的、有当地居民参加的董事会会议，这是董事会行使权力的重要场合，也成为社区公众监督董事会的一个窗口。另外，董事会按照学校内部事务的性质将董事会成员分到下设的各委员会，分别负责某一领域事务，而且实行人员定期轮换，这也使得舞弊的可能性大大降低。

总体来看，美国职业院校采用的是共同治理，可以说由校外人员组成的董事会是外行，他们不插手学校的日常行政管理和学术管理，他们只负责学校发展的宏观政策和方向，由校长领导的行政队伍和以教师为主的评议会分别管理着行政和学术事务，以行政和学术两股力量实施对董事会的监督。

（二）校长权力的制约

在美国高职院校，虽然董事会下放了诸多权力给校长，但同时也保留了一些权力及法律控制权。董事会主要通过治理结构的权力架构及其拥有的法人权力实现对校长的制约，校长的遴选委任以及罢免权掌握在董事会手中。按照常规，校长的职责由学校的董事会规定，校长要对董事会负责，在许多事务上校长并不能独立作出最终决定，校长所提交的长期规划以及各项基本政策都要由董事会审批，经费的使用、政策的执行情况、工作绩效等都要接受来自校董事会的监督，董事会才是学校内部权力的拥有者和一切内部权力的“总开关”。评议会的存在本身就对校长权力的发挥形成一种有效限制，它作为高职院校里的另一股力量制约着校长的权力。评议会几乎包揽了所有学术事务的决策权，对校长行政权力的实施进行监督，因此校长许多方面的权力是有限的，如在学位废立、项目选择上校长只有建议权，在教师的选拔、晋升和任免上，校长只有推荐权、提议权和有限的委任权。

当然，为了不削弱校长的权力，董事会只是扮演咨询者和政策制定者的角色，并不直接参与学校内部的微观管理。为了学校整体的未来发展，董事会立足学校可持续发展的立场，制定学校发展战略，并通过校长的执行实现其治校理念。而校长则需要获得董事会对双方共同提出的学校愿景的认可和支持，董事会是唯一能够让校长完全依靠的机构 [12]。因为董事会与校长之间的相互协作状况在某种程度上决定着学校的经营是否能顺利进行，所以董事会对校长的选择、评估、支持及解聘都非常慎重。教师的支持是校长成功领导学校健康发展的重要因素，校长在位时间的长短除了与董事会对他的接纳程度直接相关之外，还与教师群体对他的支持不无关系。一个强有力的评议会可以通过向校长提供咨询和支持校长的决定来增强校长的权力[13]。所以校长还需认同和支持学术研究并尊重共享的治理结构模式，谨慎地对待教授评议会的各项有关学术方面的提议，同时引导和鼓励教师对学校奉献和参与。

（三）评议会权力的制约

评议会是美国高职院校提出和制定学术政策的重要机构，几乎包揽了学术事务的决策权，充分体现了学术权力在学校管理中的作用，但职业院校共同治理的结构同样对评议会的学术事务权力有所规约。董事会将学术事务的决策权交给评议会，是考虑到教授评议会在学术事务上的优势，相信其提出的有关学术建议会更加专业，但这并不意味着教授评议会可以按自己的意愿任意妄为，除了董事会对评议会在学术发展方针政策上的制约外，董事会还规定校长作为董事会的代理人，对学校中学术团体的教学科研活动亦有一定的监控权。

在实际运行过程中，校长及其领导的行政力量对评议会有一定的制衡。在美国高职院校，校长主持或参与评议会，以协调人的身份减少行政和学术方面的冲突。另外评议会下设了一系列的学术委员会来分管不同类别的事务，这些委员会的成员不仅有学术人员，还有学校的行政人员。当然，他们并不参与委员会的决策，其作用只是在于协调学术群体与董事会或其他利益相关者之间的关系，因此，行政权力并不会影响评议会权力的行使。

三、美国高职院校内部治理结构的特点

（一）外行管理与内行负责相结合

美国教育界普遍认为校外人士更能代表公众的利益，因此高职院校董事会的构成上，校内人士所占比例很低。外行董事会能够有效避免学校内部利益群体对大学的控制，更好地反映出社会的需求，吸纳有利于学校发展的外部资源，密切学校与社会的联系；还可以在政府和学校之间起到“缓冲器”的作用，有利于协调各方面利益[14]。然而董事会成员中教育专家人数过少必然不利于内行管理，因此董事会将学校日常行政事务委托给校长及其领导的行政团队，将学术事务委托给由学术人员组成的评议会，让他们从专业的角度治理学校。这种外行管理、内行负责的模式有利于克服各自治理方面的不足。

（二）行政权力与学术权力相结合

美国高职院校内部治理中存在着行政权力和学术权力两大系统。行政权力的主体以校長为代表，教师在其中主要是贯彻者、执行者；学术权力的主体以教授代表为主，他们左右着学术事务的管理和决策，发挥着“教授治校”的功能。董事会将此两种权力下放，使得各个主体皆能尽其所能、用其所长，有利于管理效益的提升，也避免了专权现象的出现。

（三）权力分立与职责制衡相结合

美国高职院校将治理权力划分为既相互独立又相互制约的决策权、行政权、学术权三个部分，并建立相应机构来分别行使三方面权力，即董事会是最高决策者，把握学校的方针政策，校长是行政总裁，主持学校所有行政事务，评议会是学术首脑，负责学校学术事务，各内部治理主体之间分工明确、各司其职。除此之外，各治理主体都有各自的制约机制，董事会、校长职位本身及产生过程就会产生约束作用，校长和评议会在以专业角度治理学校的同时，对董事会也进行着监督。校长和评议会具有各自相对的独立性和自主权，但他们产生于董事会，受托于董事会，对董事会负责，同时两者之间既相互配合、相互支持，又相互监督。美国高职院校内部治理结构体现了董事会、校长与评议会三大治理主体之间的权力分立与制衡。

四、美國高职院校内部治理结构对我国的启示

（一）推进董事会制度，实行“议行分离”

校外人士为主导是美国高职院校董事会的特征之一。相对于其他普通高校，高职院校培养的人才与行业产业联系更为紧密，他们也更需要得到行业企业的支持，因此高职院校董事会中行业企业的代表应占一定的比例。根据国务院六部委发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》的要求，董事会中50%以上的成员要来自企业、行业和社区。借鉴美国的经验，董事会成员规模可在15～25人之间，人数太少易被控制，人数太多容易“搭便车”。除行业产业外，董事会成员还应包括相关政府官员、教育专家、教师和学生代表等。对于董事会成员的产生方式，学校应制定章程，以外部推荐和民主选举为主，董事会按需要设各类委员会来处理事务。学校的章程应对董事们的任期有所规定，期满再选。目前，我国有一些高职院校虽然也设立了董事会，但其构成和功能尚不尽完善，实际运行中董事会的权责模糊、效率低下。为此，在发挥好党组织的政治权力，保证高职院校办学方向的前提下，可以参照美国的做法，实行校董分离，将决策权和执行权分开，董事会是学校的最高权力机构，拥有决策权，不直接参与学校的日常管理，而把日常事务和行政管理的权力下放给校长，校长接受董事会的委托专职经营学校，直接对董事会负责。对于校长的选拔与任用，也要根据治理结构的安排，充分考虑与尊重学校董事会的意见，以便强化校长对董事会负责的意识。

（二）加强评议会制度建设，平衡行政权力与学术权力

美国高职院校中教授是核心治理力量，在学术方面享有充分的自由，在行政方面也有很大的发言权，学校评议会几乎包揽了学术事务的决策权，而且在确定学校的教育方针、学术项目和任免、聘任教师等方面有重要的影响力。相对而言，我国高职院校内部行政权彰显致使学术权过于弱化，官本位影响着学术的发展[15]，专家教授难以参加学校的学术事务管理，难以成为治校的主体。建立行政权力和学术权力双系统运行的创新治理机制，是我国高职院校亟待破解的课题。一是要建立并逐步完善对学术事务拥有决策权的评议会，评议会可下设教授委员会、教学工作委员会、专业教学指导委员会等组织，确保学术自由和教授治校，强化学术组织监督行政的作用。评议会的成员以教授、专业学术骨干为主，另外可吸收部分学校管理人员、学生代表和校企合作单位专业技术人员参加，并由校长担任评议会主席，发挥校长协调、沟通学术系统和行政系统的关键作用[16]。二是要依据学校章程，合理划分学术和行政权力界限，列明“权力清单”和“责任清单”，平衡两者关系，强调两权有效分离，既各司其职，又形成合力，共同推进学校事业的发展。

（三）成立监事会组织，完善监督机制

尽管我国高职院校在加强民主监督方面已有诸多探索，但距离“善治、高效、合法”的治理目标尚有差距。为此，有必要完善高职院校现行监督体系，设立独立的内部监督机构——监事会，与董事会并列，监事会成员应由政府代表、董事会代表、学校行政部门负责人、教职工代表、学生代表、社会人士代表组成。监事会独立行使职责，对学校人、财、物的使用，教职工和学生权益的维护以及董事会及校长的决策等进行监督。与此同时，要继续发挥好教职工代表大会、工会和学生代表大会的民主管理和监督功能；发挥好党组织对学校董事会、行政执行机构的决策、日常管理的建议和评价权，对学校董事会、行政职能部门、教代会、工会负责人进行职位责任和工作作风监督。要健全董事和校长的约束与激励机制，规定董事和校长的人选背景、遴选流程以及职责任务，加强董事之间、董事与校长之间的相互监督。

参 考 文 献

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The Internal Governance of Higher Vocational Colleges in America： Structure， Feature and Inspirations

Wu Hanfei， Deng Hongbao， Ran Lei

Abstract The principal accountability system under the leadership of school board is implemented in American higher vocational colleges. The internal governance structure of this system involves school board， principal and the convocation， which is a three-power-separation structure. Each power is counterbalanced with another. The system involves the following features： the integration of unprofessional management and professional responsibility， the integration of administrative power and academic power， and the integration of power-separation and responsibility counterbalanced. As a reference， the following three measures should be taken in the establishment of the internal governance structure in higher vocational colleges in China. Firstly， propel the school board system to make legislative power separated from the executive power. Secondly， establish the council system to balance the administrative power and academic power. Thirdly， build the board of supervisors to improve the supervision mechanism.

Key words America； higher vocational colleges； internal governance structure； power restriction mechanism

Author Wu Hanfei， lecturer of Nantong University（Nantong 226019）；Deng Hongbao， professor of Nantong University； Ran Lei， Beihua Aviation Industry College