地方景区管理体制的问题与对策浅析

李玮

摘 要：地方景区管理体制存在诸多问题，包括产权模糊、多头管理、方式僵化、与民争利、行政导向、资金短缺等，这对景区管理体制的建立完善和有效运行将产生众多不利影响。因此，要明晰产权、整合权力、转变思维、改善方式、合作共赢，建立科学有效的景区管理体制，更好地实现景区长远发展。

关键词：地方景区；景区管理体制；问题；对策

中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0151-03

一、相关概念和背景

景区是一定地域范围内自然风光和人文风光的有机集合，一般具有遗产性、公共性、社会性等特点，具有重要的价值和功能。具体来讲，首先，景区承载着丰富的历史和文化遗存，是全民共有的财富，具有重要的历史传承意义。其次，景区具有重要的经济价值，能够对地方经济发展产生重大的拉动和促进作用。再次，景区具有一定的社会意义，能够发挥特定的教育、传播和形象等功能，甚至就是一个地方的品牌和象征。

近年来，旅游业迅速发展，旅游乱象多发，旅游管理的重要性凸显，旅游管理体制亟待完善。一般认为，管理包括计划、组织、指挥、协调、控制等方面。景区管理就是有关部门依据管理权限对相关景区进行的各项管理活动。由于我国旅游景区类型多样，加上复杂的历史因素和现实因素，实际上对旅游景区进行管理的部门非常之多，也形成了多样化的管理体制。从层级来看，世界级、国家级和地方级景区共同存在；从内容来看，森林山地、文物古迹、江河湖海等景区類型差异极大；从管理部门来看，建设、林业、环保、文化、国土、宗教、旅游等多部门都有自己归口管理的景区；从管理体制来看，有的景区是行政编制，有的属于事业编制，还有的实行企业化运营，或者是它们几者不同程度的混合和共生共存。

二、地方景区管理体制存在的主要问题

（一）产权模糊，加大管理难度

景区一般具有丰富的自然和人文景观，有较多的自然创造、历史遗存或当代建设。产权模糊的现状会加大景区管理难度。首先，如何划清景区内各种可见物乃至不可见物的产权归属问题并不容易。比如，景区内的一处老旧建筑可能是某位居民祖上所建，某个远近知名的老字号招牌，关于它的渊源和归属可能存在较大争议。景区通常只有作为一个整体才能发挥最大功效，在产权模糊的情况下，如何对景区进行有效管理存在较大的困难。其次，景区的管理体制受所有制形式和经营形式的双重影响。一般来说，景区的所有权归国家或地方政府甚至集体组织所有。比如，森林公园一般归口林业部门，古村落景观则由村落所在地集体组织（如村镇组织）行使所有权。在具体运营过程中，各种所有制形式互相交叉，各种经营模式互相影响，政企不分、政事不分的情况难以避免。政府机关的“烦琐病”、国有企业的“懒散病”、私营企业的“自私病”，各种弊端集中地体现出来，使得一块完整的景区被分化，整体的利益被弱化。

（二）多头管理，管理体制难以理顺

当前，由于历史和现实等因素，我国地方景区的宏观管理局面较为复杂。首先，虽然绝大多数景区属于行政单位、事业单位或干脆转化为各种所有制类型的企业，但事实上景区具有不同的“行政层级”。有的属于世界级自然或文化遗产，有的是国家级风景名胜区，而更多的是地方设立的各种景区。为了管理不同层级的景区，政府一般根据实际需要设立景区管理委员会。这些不同层级的管委会可能与当地政府存在级别差别或利益纠纷，难免存在不少矛盾，不能很好地形成管理合力。而有些自发形成的中小型景区则没有任何行政名分，更没有行政层级，也较难进行管理。其次，我国条块管理的双重管理体制决定了在同一旅游景区有多个部门有权施加管理。一般来说，城建部门负责监督检查景区内部的保护、建设和管理工作，文物部门对景区内的历史文化遗存进行保护和开发，园林或森林部门对景区内的植物群体有权进行管护。另外，交通、文化、旅游等多个部门都有权在职权范围内对景区进行管理。在这种格局下，除非设置一元化的景区管理体制，否则很难避免多头管理带来的各种问题。但一元的管理体制又会带来诸如缺乏制衡、回应性不足、动力匮乏等新的问题，且未必适合特定景区的实际情况。

（三）方式僵化，景区长远发展堪忧

由于机制落后、观念保守、手段单一、缺乏激励，相当部分地方景区的工作人员只是“当一天和尚撞一天钟”，甚至管理层也缺乏开拓创新的勇气和能力，使景区只能勉强维持局面。当前大多地方景区实行事业单位管理模式，激励机制比较单一，员工的个人利益与景区发展并不能有机统一起来。管理方式大多沿用行政单位的管理模式，不能更多地运用市场思维，使得景区的市场形象和市场表现并不理想。另外一种情况是，景区管理以经济效用最大化为目标，不惜牺牲景区的完整性和协调性，在管理的过程中大量地损耗了景区原有的美感及和谐，造成越对景区管理、越对景区不利的局面，结果是反而不如使景区保持原貌。在这种僵化的、异化的行政管理模式下，景区要么发展动力不足，要么畸形化发展，不能实现经济效益、社会效益、生态效益等的统一和最大化。

（四）与民争利，管理缺乏民众支持

在景区管理的过程中，维护民众利益是重要的一环。如果缺乏当地民众的必要支持，景区管理将陷入极大的困境。部分景区不断扩大管理范围，将原本属于民众的私人资源通过各种方式纳入景区管理的范围内，却不能给予民众必要的说服和合理的补偿，造成景区发展与民众利益对立的不利局面。部分景区不断提高门票等各项收费条目，不仅将部分外地游客拒之门外，也使绝大多数本地居民无法享受到原本能轻易得到的各项景区福利。景区的发展不再能够造福景区当地的民众，这样的景区就完全背离了地方民众的期待和支持，使得景区发展只是景区管理者个人的事情。当地民众是无关紧要的，当然也是没有热情的，没有责任感的。这样，游客来到景区及周边，就会感受不到宾至如归、热情好客的良好氛围，甚至会遇到当地民众的欺客和宰客行为，这对景区良好的外部环境以及长远发展都是极具危害性的。