基层社会民主化进程中的精英行动—以温岭市民主恳谈会为案例

2017-05-25王自亮陈卫锋杨思琪苏智勤王剑军

社会政策研究 2017年2期

王自亮陈卫锋杨思琪苏智勤王剑军⋆

一、引言

有序推进民主化进程，不断建构和完善社会公众有效参与公共事务治理的制度格局，既是国家“十二五”规划提出的“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的现实要求，也是推动实现中共十八届三中全会关于“推进国家治理体系和治理能力的现代化”改革目标的根本路径。目前，随着村民自治、人民代表大会制度的逐步推进，我国民主进程已不断加快，公民实现政治参与的技能和层次都有所提高。

温岭民主恳谈是推进我国基层协商民主进程的一次重要尝试。1999年，浙江省温岭市面对村级财务混乱、局部干群矛盾尖锐等局面，将原本效果不佳的农村思想政治教育活动转化为以对话和协商为实质“民主恳谈会”，取得了很好的效果，并逐步完善成为构建社会公众广泛参与的民主决策、民主管理、民主监督的基层地方治理模式。在民主恳谈会中，协商过程因民众的广泛参与，一方面吸纳和规整了公民的偏好，另一方面也使得政府进一步获得公民信任。2003年，温岭市以民主恳谈会为对话平台，在全国率先实行行业工资协商制度，有效地解决了各类行业中劳资双方的冲突。2005年，民主恳谈会和政府年度财政预算相结合创生了参与式预算的温岭模式，对于政府职能的有效发挥、公民权利的切实保障、基层民主的良性发展，都产生了巨大作用。事实证明，基层协商民主是我国基层社会民主化的一条可行路径。

虽然民主恳谈形式的运行效果日渐显露，但受各地历史、社会经济等条件的制约，这种成功经验却难以在更大范围内得到有效推广。据此，挖掘和分析其运行体系内核中的问题，是进一步推动中国基层社会政治民主化进程的基础性要件。本文拟基于对温岭市民主恳谈会制度的深入剖析，来实现对基层社会民主化进程中社会精英行动的考察。采用实证分析说明温岭民主恳谈会是什么，它会以何种形式促成各利益相关者之间的互动与协商。再运用规范分析阐释在民主化进程中，各类精英的行动选择逻辑以及对这些精英行动逻辑作出多角度嵌入式解释。

二、核心概念界定及相关理论概述

（一）民主化的内涵

关于民主化的概念，国内学界普遍将其界定为一种“过程状态”而非“即时状态”，这与诸多国外学者探讨如何达到和实现“民主化”时的界定有着显著区别。例如，古小军将政治民主化界定为是从不民主到民主的“政治现代化过程”，王菁认为其是“朝向民主路程的政治变迁”，戴辉礼认为其是国家权力由“专断性”回归“公共性”的过程。然而需要注意的是，随着民主越来越被认同为兼具社会治理的工具性和目的性特征，民主化既具有过程性特质，本身也内含着极其重要的政治价值。所以，本文认为，民主化是公共权力的行使更加注重公民参与、公共决策的制定更加符合公共需要、公共机构的运作更能代表公共利益的社会发展过程。这一过程中的制度创新、政策实施、社会环境变迁、政治文化演进等将带来社会整体民主水平的提升。

（二）社会精英的内涵

早期精英理论侧重于研究少数领导者对多数普通公民的政治统治过程，主要从思辨角度研究国家治理和社会变迁中的政治精英。因此精英是指具有统治地位的少部分人。当代精英理论除了对政治精英的研究外，更拓宽了对社会其他精英的研究。然而与早期精英理论相同的是，当代精英理论仍然按照权力分配的不平等性，把精英界定为在既定的政治格局中拥有政治权力阶层的人。事实上，精英理论学家对社会精英的界定具有狭隘性，社会精英与非精英的差别并非在于政治权力的支配关系上，因为政治权力仅仅是社会价值的一种，尽管它对其他社会价值（如资源、威望）的分配具有主导性作用，但并非意味着拥有其他社会价值的人或阶层，始终处于被支配地位，他们依然可以通过自身拥有的社会价值对政治体系运作施加显著影响。因此，本文认为，社会精英是基于自身拥有的社会价值所产生的影响力，能够对其他人的思维和行动乃至公共决策施加显著影响的人。社会精英的主要特点是具有强势影响力，并且能够通过某种机制作用于其他人，但不一定已经在既有的政治体系中拥有社会权力。

（三）精英行动的内涵

个体的社会行动，往往交织在与他人的互动过程中。正如马克思·韦伯认为“社会行动（包括不为或容忍）可能是以其他人过去的、当前的或未来所期待的举止为取向”。于根·哈贝马斯将个体行动区分为工具性、交往性两种类型，工具性行动是个体对可观察到的“客观世界”的主动干预，交往性行动中的参与者则作为相互间共同的“社会世界”而互相面对。工具性行动和交往性行动明确区分了个体行动中针对自然事务以及社会其他个体的两种类别。据此，本文的“精英行动”是指社会精英在与其他社会成员的互动过程中采取的交往性行动，这些行动具有一定的目的指向性，其成功实施既源于精英拥有的强势影响力，也受到制度、惯例、约定等方面的约束，并与其他成员的行动密切相关。

（四）相关理论概述

1.协商民主理论

国内外学者对协商民主的概念界定目前仍缺乏统一意见，但总体上可归纳为3种类型：一是将其看作一种治理形式；二是将其看作一种社团或组织形式；三是将其看作一种公共事务决策方式。综合来看，协商民主理论的主要内涵包括：第一，通过多元协商寻求公共理性，基于共同体成员对公共事项的充分讨论、协商和决策，追求能够满足最大化公共利益的结果；第二，强调协商过程的参与者之间的关系是自由和平等的，且个体具有理性精神，因而不存在某个人或团体的利益高于其他人的情况，协商过程仅针对具体公共事务，不受到某种权力关系的主导；第三，协商过程具有公开化和责任性特征，参与者能够全面、便捷地知悉协商事务的所有信息，同时也对协商结果承担相应的公共责任；第四，参与者对公共事务的理解、评判和决策等综合能力的强弱及相互之间价值规范差异的大小，深刻影响着公共协商的质量，但并不能因此否认协商民主的价值。

2.治理理论

詹姆斯·罗西瑙( James N. Rosenau)是治理理论的创始者之一，他认为治理与政府统治具有重要区别，它是由共同意志目标引发的，其实现过程并不需要政治强制力，其主体也未必是政府。罗茨( R. Rhodes)是该理论的另一代表性人物，他认为治理是一种新的统治方式，从新公共管理、善治等不同角度具有不同的含义。全球治理委员会则指出治理是指个人或者团体为了协调利益和解决冲突而对共同事务进行多种管理方式的总和，这些方式既有正式的，也有非正式的。综合来看，治理是为发现和实现公共利益、去中心化的、各方多元参与的过程。

3.精英理论

精英理论主要研究精英与大众之间的权力关系，其主要观点是在任何社会中总是会存在相对少数的统治者和另外大多数的被统治者的分野，前者垄断着政治体系中的权力，对后者具有绝对的主导权（金贻顺，1999）。这一理论的核心是论述统治精英的关键或者是决定性作用。20世纪50年代后，现代精英理论学者较为集中地开展对权力精英以及精英民主理论的研究。拉斯韦尔对权力精英的研究成果最为丰富，他将精英解释为那些占据高层级社会地位的人，因而可以通过社会科学的方法来加以研究。他还认为个人将自身情感导向公共渠道导致了各种不同的政治活动，因而必须通过教育、感化等“预防的政治”机制来遏制社会暴力、冲突等不良政治活动的发生。米尔斯在《权力结构》则系统提出了权力精英理论，他认为位居社会高层的政治精英相对普通人有更高的素质，他们掌握着各种社会权力的使用，并且拥有高度一致的共同利益。

由上可知，尽管协商民主是在对自由民主模式的批判和反思中产生，而治理理论则是在对政府和市场失灵的弥合以及全球性事务处理需要的基础上诞生的，但二者都强调在公共利益的协调和分配过程中多方的共同参与及权力的非中心化，体现着对公共事务治理应然性(What should be)的寻求；精英民主则是对不同社会中政治体系运作的共同性特征考察的结果，注重对当前政治生态实然性(What it is)的解释。社会精英的存在，在客观上对协商民主中多方的“平等参与”机制的构建构成挑战，也可能制约公共治理过程中高质量协商和谈判的实现。因此，本文认为，既然协商民主是推进基层社会民主化进程的一条现实路径，挖掘其中社会精英的行动机制，将能更好地对协商民主和公共治理的合法性及合理性进行深入阐释。

三、温岭市民主恳谈会的两种运行模式及比较

尽管温岭市的民主恳谈制度一直在不断完善发展，但在下属各地的具体操作中仍有或多或少的差别。其中，新河镇和泽国镇在参与式预算民主恳谈会的差异较为显著。通过两个镇不同运行方式的特点分析，可以更为完整地窥探基层社会民主化过程中权力运作生态的全貌。

（一）预算民主恳谈的新河模式

新河镇参与式预算的制度设计如图1所示，主要包含3个阶段：

阶段①是预算初审阶段，由镇人大代表提名并由人大选举确认后成立人大财经小组，该小组负责召开预算初审民主恳谈会议，并由政府提供财政预算详细信息，会议中经济、社会、城市建设3个小组（后发展为工业、农业、城镇、文教卫生、社会治安、新兵预算6个小组）分别审议形成初审报告，各小组的成员主要由人大代表与社会公众自由参与组成。

阶段②是人大会议审议阶段，人大代表审议的政府预算报告以及民主恳谈产生的预算初审报告将得到充分的讨论协商，进而由镇人大和镇政府召开联席会议协商具体修改事宜，修改内容提交大会各小组审议，这个过程中5名以上代表联名则可以提出预算修正案，最终的修正案需要至少1/2的人大代表赞成才予以通过。

阶段③是常规反馈阶段，人大闭会期间镇政府的预算支出调整要提交财经小组备案，超过一定额度需要提交申请并得到通过；财经小组监督政府财政行为，镇政府以季度为单位向其提交财政报告。

图1：新河镇参与式预算制度的运行机制

通过以上分析，新河镇的预算民主恳谈具有两个基本特征：

第一，作为参与式预算制度中的一个重要环节，民主恳谈为激活人大职能创造了条件。宪法赋予了人民代表大会立法机构的角色，使得人大具有了监督政府行为的合宪性特征。然而在开展参与式预算以前，由于缺少切实可行的制度化途径，人民代表大会并没有真正落实监督政府活动的职能，人大代表即使意识到了政府存在的问题，也难以通过一己之力真正地推进政府行为的改善，政府的财政支出行为主要由财政部门自主决定，这造成了财政收支不平衡、地方政府负债严重等问题。预算审议民主恳谈会的切入，使得政府和人大不得不面对和讨论公众提出的各类意见及建议，人大代表也必须积极地获取和回应公众的需求信息，从而为基层人大职能的激活创造了重要条件。

第二，自由报名、邀请参与两种方式产生恳谈代表，能够有效提升民主恳谈的质量。预算初审民主恳谈，其直接目的是既能够有效地吸收公众参与，又可以形成一份较为专业、有效的预算初审报告，因此对恳谈代表的素质、专业、民主意识有较高要求。“新河镇的方式有两种：一种是志愿参加，还有一种是邀请。被邀请的人有社区的、村里面的领导等，但是邀请他们，不是以人大代表的身份，而是以普通公民的身份，因为他们是对预算最敏感，对预算是有发言权的。”①资料来源：课题组与新河镇政府、人大工作人员访谈整理记录。鉴于此，新河镇的预算初审民主恳谈带有一种明显的实用性特征。

（二）预算民主恳谈的泽国模式

新河镇参与式预算的制度设计如图2所示，主要包含3个阶段：

阶段①是协商初定阶段，首先由各个部门对各自的收支进行规划，并进行细化统稿后提出初稿，镇财政所提交镇人大进行讨论协商，突出重点和难点，最后形成一份审议稿，细化其中的刚性收支和弹性收支。

阶段②是正式恳谈阶段，在恳谈会前大约半个月左右民意代表（随机抽选产生）会对审议预算稿进行熟悉、提意见，通过民主恳谈会形成意见方案，在此期间，人大代表参加，但现场不发表意见。

阶段③是表决通过阶段，人大代表在人代会后进行举手表决，在此期间，民意代表参加，但不发表意见。

图2：泽国镇参与式预算制度的运行机制

泽国镇的民主恳谈会内容经历了一个明显的变化历程。从2005年、2006年初始运转起，面对政府财政资金较少而预算项目较多的问题，采用的是城镇建设项目预选的方式，即恳谈代表对项目进行优先序打分，以遴选出最适合公众需要的项目。2007年，着重进行了专门的“旧城区拆迁民主恳谈”。2008年至今，则实行公共预算民主恳谈，即代表需要对长达40多页的预算方案进行协商讨论，为帮助其更好地参与讨论，预算材料中还包括议题的相关背景和信息。为了解和确认民主恳谈会的质量，民主恳谈会代表在讨论前和讨论后需要分别对议题的重要性、急需性等填写调查问卷，民主恳谈的效果直接地表现在两次问卷的调查结果上，决策方案多以第2次的为准。

通过以上分析，可以发现泽国镇预算民主恳谈会具有两大特征：第一，民主恳谈会成为参与式预算制度的最重要部分，其既与镇人大形成了有效互动的局面，也对预算调整产生着实质性影响。与传统的缺乏公民参与的财政预算方式不同，泽国镇的民主恳谈会为社会个体提供了直接、程序化的参与渠道，能够对镇人大提供的预算初稿进行充分的协商和讨论，形成修改意见之后再提交人大表决。

第二，从代表产生到具体运作，民主恳谈会强调着公众参与的协商平等。首先，在代表产生上，泽国镇十分强调公平性，以乒乓球摇号的方式进行随机抽选，以村为单位在满18周岁的公民中选取2‰作为恳谈代表，将镇分为5个管理区选取相应代表，以随机性选择来确保公众的参与平等；其次，在民主恳谈的过程中，为了减少人大代表的干预和影响，虽然允许其参与恳谈过程，但并不进行表态；最后，泽国的预算恳谈会采取“中立主持人”制度，以保障协商机制的自由性、平等性，为了“显示民意代表和政府人员的地位平等，需要找一位口齿清晰、观点中立的人员来组织会场，以保证公平公正的召开。否则，民主恳谈会就显得混乱，且不正规。”①资料来源：课题组与泽国镇政府、人大工作人员、学者访谈整理记录。具体做法为：会场的主持人请省里与本次会议讨论内容无关的领导；小组讨论的主持人请老师担任，社会公众对其认同度较高；会场的记录员由村官或大学生担任。

（三）新河与泽国模式的差异比较

在代表遴选机制上，民主恳谈存在4种理论上的方式，分别是：全民恳谈、随机抽取、指定邀请和自愿参与，见表1。以民主恳谈制度的公平性（协商主体的平等参与程度）和有效性（协商的质量及效果）为维度，可将4种方式进行区别和分类（见表1）。

表1：有效性-公平性视角的代表遴选机制类型

全民恳谈：指区域内的所有公众都参与民主恳谈过程，由于平等话语权的实现，全员都能对自身的偏好进行充分地表达、讨论、整合，公共决策能够最大程度地发现和实现公共利益。因而这一方式具有高公平性、高有效性的特征。

随机抽取：指以乒乓球摇号等方式随机地选择民主恳谈的参与者，公众具有均等的机会参与民主恳谈过程，但由于所选参与者存在语言、参与能力、政治意识等的不确定性，恳谈的整体质量无法得到保证。例如泽国镇早期的完全随机抽选的方式“可能会存在选中的代表是文盲、老人、家庭主妇等群体，影响民主恳谈的效果”②资料来源：课题组与泽国镇政府、人大工作人员、学者访谈整理记录。，“2008年的时候效果非常不好，大家集中在一起，要么一言不发，要么在埋怨什么社会治安不好，根本谈不到预算上来”③资料来源：课题组与温岭市委民主恳谈工作办公室主任主任陈奕敏访谈记录。。因此，随机抽取具有高公平性、低有效性的特征。

指定邀请：指民主恳谈的组织单位有选择性地邀请那些综合素质较高、政治参与意识强、与议题利益直接相关等人员作为恳谈代表。这一方式是为了保证民主恳谈会的召开能够取得相应的效果，但只能让满足一定条件的部分公众获得参与的机会，具有低公平性、高有效性的特征。

自愿参与：指民主恳谈单位将会议召开的主题、时间、地点等信息进行公布，公众自由决定是否参与恳谈。这一方式存在公众参与热情度不高时无人参与、只参与与自身利益直接相关的主题，而对其他公共性事务恳谈会热情不高、不同区域和群体之间参与人数不均等问题，具有低公平性、低有效性的特征。

在民主恳谈过程中，恳谈代表获得了利益表达权，对公共决策施加显著影响而成为一类精英，在对这些精英的遴选机制中，全民恳谈方式在公平性和有效性上都具有绝对的优势，但地理跨度大、公众人数过多、公共事务过于繁杂、参与成本过大①按照泽国镇副镇长、宣传委员梁文波的统计，目前泽国镇的一天民主恳谈会的资金投入主要包括：资料费、50元每人的误工补贴、中餐费用及来往路费，一次民主恳谈会的费用大概在5万～6万元左右。按照温岭市人大办公室副主任林应荣的统计，一个镇的民主恳谈费用平均值为每年3万元，市里的民主恳谈花费则需要每年80万元。因此，全员性质的民主恳谈将带来极大的制度运行成本，甚至可能超过民主恳谈带来的收益，按照新制度主义的“成本-收益”相关观点，这一制度转换的可能性较低。等原因，造成了实施全民恳谈的可能性较低，因此民主恳谈制度的实施往往需要首先在有效性和公平性之间进行策略性选择。

新河镇的民主恳谈制度注重制度运作的有效性，除了民主恳谈的精英遴选采用指定邀请和自愿参与外，恳谈精英和权力精英的互动过程也致力于寻求协商的良好效果。与泽国的“中立主持人”制度不同，分组讨论时“他们的镇长、副镇长、镇里的领导要各自参加讨论，详细得向大家说明我这个预算为什么是这样编的，参与者可以向他们的领导提问，领导要现场进行回应”②资料来源：课题组与温岭市委民主恳谈工作办公室主任主任陈奕敏访谈整理记录。。

泽国镇的民主恳谈制度注重制度运作的公平性，这深刻体现于随机抽选参与者、恳谈大会时人大代表列席但不表态、中立主持人制度等各个方面。但多年的实践经验也倒逼泽国的民主恳谈制度进行改革，以在公平性和有效性之间进行协调。目前，泽国镇的代表产生机制完善为：50%的代表从以往的代表中产生，50%仍然按照随机抽取，并且不再简单地以地域为标准进行遴选。2010年之后则在农业、规模上工业企业、非规模工业企业、现代服务业、文教社会事业和城乡事务等行业中进行抽样挑选，各个行业的代表人数控制在20人左右。

新河镇和泽国镇对预算民主恳谈会有效性和公平性的不同偏好取向，既有人为的原因，也是出于机制设计、运作的需要。

第一，作为温岭民主恳谈的发源地，新河镇的民主恳谈的创新和发展始于对传统的党政宣传教育工作的反思。因此，本身就具有实用性的需要。泽国镇预算民主恳谈的诞生则存在较大的偶然性，2004年11月，时任泽国镇党委书记蒋书记在一次国际学术研讨会中认识了著名协商民主专家何包钢教授、美国斯坦福大学的著名学者詹姆斯·费什金教授，在深入交流后两位专家了解到泽国镇待建项目过多而财政资金非常有限时，何教授当即表示：“那我们就到泽国去，在民主恳谈之中加入些技术性的东西，运用协商民意测验，帮你们的建设项目排排序，在这30多个项目里面，哪些项目优先建设，哪些项目可以缓一缓，我们可以帮你排排序。”①资料来源：课题组与泽国镇副镇长梁文波访谈整理记录。因此，泽国镇的参与式预算民主恳谈的制度设计更应该突出公平性，把真正的公共利益体现于对项目的优先序排列之中。

第二，尽管民主恳谈已经成为新河、泽国参与式预算制度的重要组成部分，也与人大之间建立了相应的互动关系，但预算民主恳谈在新河、泽国的参与式预算制度中的作用却存在区别。在新河镇的制度设计中，预算初审民主恳谈需要与人大代表对预算的审议共同作用，最终才能够在镇人大全体大会上对预算草案修改施加影响，也即民主恳谈与人大代表的作用是一种“并联式”②本文以“串联式”、“并联式”两个概念对温岭、新河的预算民主恳谈进行概述，只用于形象地表示双方预算民主恳谈会对财政预算草案的协商讨论与人大代表对草案的审议二者的关系，并不论证制度运作的其他情况。的，当双方的效果都尽量大时，这一模式的优势就得到良好的体现；在泽国镇的制度设计中，二者则呈现出某种“串联式”的特征，具体表现在双方权力行使的连续性，也即人大代表列席民主恳谈但不发言、民众代表列席人大小组会议但不发言，因而在实施过程中必须从代表选择、制度运作等确保民主恳谈会议的公平、公正，使最终的预算获得高度的合法性。

尽管对制度公平性和有效性的偏好取向有所差异，但新河镇与泽国镇的预算民主恳谈仍然存在着显著的共性特征：由于暂时都不存在实施全民恳谈的可能性，参与式预算制度运作中的权力运作主要发生在几个主要的群体之间：民众代表、人大代表、党政官员、村干部等。因而，这些群体本身就具有比普通公民更为直接、有效的影响公众决策的权力、机会，他们至少是民主恳谈机制中的一部分“精英”，他们的行动逻辑、方式、直接影响着预算民主恳谈的运转。

因此，从新河镇、泽国镇的预算民主恳谈的实践情况看，民主恳谈制度的有效性、公平性，不仅体现在精英的遴选过程，更体现在精英的行动过程中。

四、民主恳谈会中的精英行动：基于“漏斗式”权力格局的解构

从实践情况来看，本研究认为应该通过精英对公共决策制定及实施的显著影响力的来源对基层精英进行类型划分，可将基层精英划分为4类：权力精英、经济精英、专业精英和其他精英。在温岭民主恳谈过程中，社会精英的行动几乎贯穿了民主恳谈会的各个环节。本研究发现，在温岭市民主恳谈会机制中，社会精英的行动权力呈现出某种“漏斗式”特征，这四类精英在拥有权力的类型范围、影响强弱等方面具有层次递减性特征。同时，在基层精英的权力分配格局中，也构成了基层精英行动的根本基础，如图3所示。

图3：基层精英的权力“漏斗式”分布

（一）权力精英在民主恳谈会中的权力与行动

权力精英在温岭民主恳谈会中的权力主要表现在以下方面：

1.会议召开权

尽管温岭市委2004年《关于民主恳谈的若干规定》对各类民主恳谈议题范围都进行了原则性规定，但基层政府及干部、村干部对民主恳谈召开的主题、时间、地点等仍然具有绝对的主导决定权。由于各个地方领导者对民主恳谈的热情程度不一，会议召开权甚至直接决定着基层民主恳谈会制度的现实运作。相对于传统的由村委直接进行决策的公共事务管理方式，民主恳谈会的集体决策方式显然会削弱村干部已有的决策权力，甚至会造成恳谈人员对村干部的品德、行为的质疑，因而容易遭到心理抵制。有个别村干部坦言“村里面召开民主恳谈的话，由于村民的文化水平不够高，素质跟不上，如果干部当得时间越长，民主恳谈会就是一个挨批斗。说实话，我们村干部对这个东西也有些茫然，到底怎么样，有点怕，怕搞搞搞，搞成批斗会了。”①资料来源：课题组与温岭市某镇各村干部、工作人员访谈整理记录。为了有效改变村干部在民主恳谈中“不作为”，温岭市民主恳谈办公室主任陈奕敏在实践总结后认为“比较灵光（有效）的手段是‘考核’”②资料来源：课题组与温岭市委民主恳谈工作办公室主任主任陈奕敏访谈记录。，每年4次，与各镇、各个部门的绩效直接挂钩。但考核机制并不能完全避免村干部在会议召开中的主导权。

2.拟决策方案的优先规划权

通过民主恳谈进行公共事务的管理，要实现效果最优，必须要让参与者充分表达自身利益、观点，协商后寻求最优方案。但实践中，往往变成对初选方案的意见征集会议。此时，会议召集者（政府部门、村干部）就获得了对拟决策方案的优先规划权。无论是温岭市参与式预算民主恳谈会中集体审议的政府预算草案，泽国镇2013年重点项目初选协商恳谈会中拟选择的重点项目单，还是各村干部组织召开的具体民主恳谈会议，决策方案的优先规划权总是不可避免地被各类权力精英所掌握。“优先规划”，在一定程度上是传统领导决策风格的延续，对此，某村民代表表示：“我的感受是民主恳谈可能是为了领导的需要……有些事务，领导决策，你们（公众）参与，他（领导）就有话可说了……万一出现错误，他就可以说：‘我不是和你们商量过啦。’”③资料来源：课题组与温岭市某镇村民的访谈整理记录。

3.更大的是恳谈会议实质决策权

实质决策权，是指参与者在民主恳谈会运作过程中，切切实实地对最终决策的产生影响的权力，而不仅仅是指参与者获得了参加会议的机会。相对于其他人，权力精英具有更大的恳谈会议实质参与权，这主要表现在3个方面：第一，权力精英例如政府官员、村干部等具有更为丰富的专业知识和管理经验，能够对具体决策产生显著影响，例如在一次关于农村公路养护的恳谈中，代表们提出要追加投资，但也只是“总体”上要求增加，最终的资金数额仍要由决策者“通盘考虑”①资料来源：课题组与温岭市交通局工作人员访谈整理记录。；第二，相较于对私人利益更为敏感的普通公众，权力精英身上具有的公共精神表现在其积极参与公共事务讨论的责任感，“公共精神是一种以他人和社会为依归的价值取向”，权力精英身上具有的公共精神一方面使其获得了正式权力，另一方面也反映了社会公众对其角色、行为、作用等各方面的期望；第三，由于权力精英往往在问题识别、可选策略、预期效果等方面具有显著的信息优势，能够更为敏锐、精确地使决策方案制定朝自身预期的方向开展，某村干部曾自述：“（泽国）镇里面的分组讨论这些项目，还是我们村干部知道（得多）……普通老百姓，他根本不知道……还是我们了解”②资料来源：课题组与泽国镇某村干部的访谈整理记录。。

4.民主恳谈现场的场面掌控权

在民主恳谈会议进行过程中，参与各方理应就某一公共事务进行充分讨论，经过偏好的表达和转化，最终产生最优方案，这一过程是通过话语权的均衡化实现的。然而，在现实的民主恳谈会议中，话语权往往呈现出中心化特征，其中一个主要的方面就是权力精英对恳谈现场的掌控权，各类政府官员、村干部等通过话语权的掌控来确保决策方案的讨论朝着自身预期的方向去展开。同时，尽管泽国镇的中立主持人（主要为本次会议讨论内容无关的领导）制度规定“在民主恳谈会过程中一定不要发表自己意见，也不能有任何有态度倾向性的话，只能引导代表发表意见”，但“如果有人争吵、使用过激语言产生冲突，要使用合理的方式制止，不要做无谓的纠缠，转移话题……如果两个人相互语言来往过多，请适时制止……”③资料来源：泽国镇提供的《2010年公共财政预算民主恳谈资料汇编（九）：主持人工作流程、规则与方法》。。然而，公共协商中的争论、争吵甚至是冲突，其目的都是为了更完整、准确地发现公共利益，“协商就是各种观点不受限制地交流，这些观点涉及到实践推理并总是潜在地促进偏好变化”，因而主持人（即便是中立的）这一权力精英的场面掌控权对民主恳谈会的效度也存在影响。

5.民主恳谈结果的执行选择权

民主恳谈产生的决策方案，既能够在较大程度上代表民众的真实意愿，又在程序上获得了执行的合法性。因而，最终方案得到的妥善执行是保证民主恳谈效果和长远发展的根本途径。但在温岭市的具体运作过程中，仍然存在部分领导、村干部等权力精英对恳谈结果不予执行或选择性执行的情况。例如，温岭某地的省道改建项目不仅通过了民主恳谈会会议，甚至还通过了市人大常委会的审议，前期谈判过程已经花费了不少经费，还请了律师、专家，想把这个项目搞好，但最终“领导说不搞就不搞了……（因为）权力集中在少数人手中……项目都谈好了，都要签合约了，（领导）手机关机了，不谈了……”④资料来源：课题组与温岭市交通局工作人员访谈整理记录。。有学者也曾指出，民主恳谈是体制外的，其决策结果只有某种“参考性”而不具有“决定性”。

以上关于权力精英的各项权力，并不完全是被动式地由正式制度规定赋予的，而是权力精英在民主恳谈具体运作的过程中主动式获取的，其行动机制也围绕这些权力的获得和行使而逐步构建。

（二）经济精英在民主恳谈会中的权力与行动

经济精英最为普遍的一种类型即民营企业主。温岭市各镇、村都存在着大量的民营企业，这源于温岭市是我国民营企业的发祥地之一，1983年1月，全国首家股份合作制企业诞生于此，经过30多年的发展，目前温岭市的民营企业已超过1万户，形成了机动车零配件、泵与电机、工量刃具、鞋帽服装等特色优势产业，成为推动地区经济发展的核心力量。2011年，温岭已名列全国县域经济基本竞争力百强县第15名，2013年人均生产总值达到61930元，比台州全市的53222元高出了16.4%①资料来源：根据温岭市统计局公布的《温岭市2013年国民经济和社会发展统计公报》以及台州市统计局公布的《台州市2013年国民经济与社会发展统计公报》计算得出。。民营企业的发展除了助推温岭经济发展外，也对政治、社会、文化等各个领域产生了显著的影响，企业主在民主恳谈制度中也形成了自身较为特殊的行为机制，综合来看，主要包括以下3个方面的权力：

1.扩大化的恳谈会议参与权

与泽国镇实行参与式预算制度之初采取的按村人口完全随机抽样的方式不同，温岭市市级交通水利、建设、卫生、教育5个部门预算恳谈在2011年起采用从市级参与库和人才库中随机抽样的办法，这的确进一步提升了恳谈的有效性。根据温岭市参与式预算网公布的2013年人大预算审查参与库人员名单，企业代表（税收50到100万）为687人，居民代表1100人，村民代表30129人②资料来源：温岭市参与式预算网站2013年9月17日发布的《温岭市人大预算审查监督参与库人员名单》。，三者的比例约为1:1.6:43.8，而温岭市2011年的农业人口和非农人口分别为100.4万、20.6万，以温岭市民营企业为1万家计算，企业主数量与非农人口与农业户口之比约为1:20:100，因此参与库中的企业代表被抽中的概率要远高于其在全社会中被随机抽中的比例；另外，专业库中也有部分企业界代表（税收100万以上）50人，因此，以企业主为主的经济精英在市一级部门的民主恳谈中获得了更大的恳谈会议参与权。另外，许多村级公共事务与企业的利益相关性较高、而与普通公众的私人利益相关性较低，这意味着企业主不仅是以企业负责人身份、更是以普通公众的身份参与到各类恳谈会议中，极大地增加了表达利益需求的机会。

2.对政治资源的依赖感驱动的实质决策权

温岭市人大将预算恳谈中企业界代表按照税收50～100万和100万以上分归为参与库和专业库两个不同类型（税收少于50万的企业主并未单独列入），充分证实了企业与政府的税务关系在很大程度上影响着政府对企业的重视程度，并最终影响到企业在政治体系中的权力强弱。我国企业在经济活动中并没有充分的自主性，对政治资源具有“心理与习惯性的依赖性”，企业主等经济精英通过各类民主恳谈会来不断寻求更多的政治资源，符合温岭民营经济高度发展的环境特征。除此以外，企业还往往以民间商会、行业协会等形式，不断获取政治资源使自身利益最大化，例如在行业工资协商民主恳谈中，企业主联合与工人代表就工资商定等现实问题进行利益博弈。陈剩勇等认为民间商会以相对有序的方式将私营企业主阶层的利益组织、集中和传达到地方政府的决策体制中，从而促进了政府和社会某种程度上的制度化合作。

3.成本-收益管理、风险管理、效用管理等经营意识及经验优势带来的实质决策权

大部分民主恳谈会都涉及公共资金的合理化使用，此时对各个预支项目的充分分析和讨论等就成为恳谈会的主要协商内容。企业主等经济精英在意识和经验上相比其他人更习惯于对各类决策中的重要性、成本和收益关系、风险性、可行性进行分析，在预算民主恳谈等过程中对相关预算数字也更为敏感，因而能够更为充分地参与到民主恳谈的讨论和决策过程。从民主恳谈的决策最优化角度看，经济精英对决策方案的更多参与既是必要的，也是可能的。温岭市水利局某工作人员对普通公众在部门预算民主恳谈活动中的有效性便持怀疑态度，“比如说……来的普通老百姓，他可能预算都看不懂，他在会上也不会发言，那对项目的合理性就没有专业角度（可言）”①资料来源：课题组与温岭市水利局工作人员访谈整理记录。。

4.地方重商文化带来的实质决策权

台州地区具有重商创业、强调结果、务实而善操作的文化精神底蕴。许多学者认为，作为我国近代重要的启蒙思想，“工商为本”是由明代浙江余姚人黄宗羲首先提出的，其实台州人郑至道早在北宋时期就提出了“四民皆本”即士、农、工、商都是根本的思想，在重农抑商思想占绝对权威地位的封建时代，这一思想的开创性意义不言而喻，也是台州商人创业精神的主要来源。作为台州地区的典型，温岭市“重商主义”传统使得社会各个人群都对企业家产生了相当程度的认可、信奉和追崇的氛围，民主恳谈会议也不例外，加上经济精英的收益分析、风险管理、效用管理等经验的客观存在，企业家提出来的各项意见和建议更容易获得认同，最终也更容易被采纳。

（三）专业精英在民主恳谈会中的权力与行动

1.更大的恳谈会议参与权

在民主恳谈过程中，如果与会人员具备与协商事项相关的专业技能，将能进一步保证协商质量和效果，但牵涉到一些专业性强、牵涉面广、利益关系复杂的事项时，专业精英的参与就极为必要。为此，泽国镇人大特别规定在民主恳谈会议运行过程中，“对一些专业性较强的议题，邀请相关专家参与论证、解答，提供中立、公正的分析”。②资料来源：泽国镇人大提供的《全面深化民主恳谈活动积极推进基层民主实践》文档。例如，在2010年的第二期城镇建设预选项目协商民主恳谈会中，特别邀请了本镇分别来自环保、规划、建设等领域并且熟悉本镇经济社会发展的实际情况的9名专家，相较以往“减少了专家组成员中镇政府领导的数量，2005年的专家组成员中有本镇镇长、副镇长，2006年的专家组中只有一名副镇长，且是以专家的身份入选专家组的”。①资料来源：泽国镇政府提供的《泽国镇第二期城镇建设预选项目协商民主恳谈会》相关资料。尽管权力精英和专业精英的角色进一步分离，但专业精英在民主恳谈会中的重要作用并未更改，“邀请”机制也扩大了其参与权和决策影响力。另外，在温岭市人大预算恳谈专业库中，市人大代表以及来自镇政府、镇财政所代表、退休处级老干部等专业精英也名列其中。

2.专业技能带来的强势话语权

相较于在专业技术上没有任何优势的其他参与者，专业精英的专业技能除了扩大其民主恳谈参与权之外，也进一步带来了在民主恳谈会议中的话语权，这种话语权的获得，甚至会使其他参与者进一步“被边缘化”。例如，在泽国镇一次民主恳谈会议中，记录员写道：“那些踊跃发言的代表往往来自于人才库，而不是通过乒乓球摇号随机产生的村民……他们往往文化程度较高，思路清晰、观点明确，对问题也有较深刻的认识……但那些村民代表却一言不发，不参与讨论，游离于会议之外，通过对这些村民代表的随机访谈，部分代表认为民主恳谈只是一个形式，发挥不了多少实质性的作用。”②资料来源：泽国镇2012年参与式公共财政预算民主恳谈会议纪要（第一次小组讨论）。专业技能的缺乏是普通个体无法真正介入民主决策的最直接原因。

（四）其他精英在民主恳谈会中的权力与行动

其他原因带来的更大话语权。正如权力、经济资源、专业技术等能为一些人带来较大话语权一样，年纪较长、口才出众、身为宗族代表等特质也往往会增强部分人在公众中的话语影响力，并在恳谈会议中充分体现。这个过程也表现为普通公众在公共决策中的从众行为。心理学认为，情境的模糊性和他人确定行为或态度的明确性是从众行为发生的直接外部原因，在民主恳谈中，如果普通公众由于参与技能、决策技能等的欠缺而对协商事项的可选方案、可行性、预期结果等缺乏完整认识，而其他精英却能够（或可能）提出较为明确的信息时，普通公众对这类精英的从众性附议行为便可能发生。这意味着，如果在年纪、口才、宗族地位等方面具有优势，个人的信息将受到其他人的更多关注，并最终转化为这类精英的话语权优势。

五、基层协商民主制度中社会精英行动的嵌入性解释

“嵌入性”(Embeddedness)最早由波兰尼(Karl Polanyi)在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中提出，并由格兰诺维特进行细化，主要用于解释经济活动何以嵌入在社会关系网络之中。随后，许多学者就“认知嵌入性”、“文化嵌入性”、“政治嵌入性”等命题纷纷进行了深入的研究，嵌入性思想也被广泛运用于解释个体行为与社会关系、社会结构与经济制度以及制度与制度之间的内在联系。

尽管社会精英行动提升了基层协商民主制度的有效性、加速了基层社会民主化的进程，但同时也削弱着多元主体之间的平等性，这似乎与强调平等、参与、协商的协商民主制度互不相容。对协商民主制度中社会精英行动的嵌入性特征进行解释，是弥合协商民主制度理念与实践差距的根本前提。

（一）“集体无意识”：社会结构化理论视角的解释

英国社会学家安东尼·吉登斯提出了社会结构化理论，他将其中的“结构”概念界定为“社会再生产过程中反复涉及到的规则和资源”，也即是社会系统各个要素之间的联系、规则和制度。他指出，结构既具有客观性，也具有主观能动性。客观性，是指社会自身就存在结构，并通过制度、规则等对人们的社会行为形成制约。吉登斯认为，会行动是连续的过程。这与韦伯、帕森斯等学者将其归类为片段式的理想类别有根本差别。他同时还出，社会个体的行动将可能产生3种“意外性”结果：一是在偶发情境中的意外后果；二是由个体“有意识的”行动而“复合”而成的意外后果，也就是“历史无意识”、“集体无意识”；三是经由大量繁复的社会行动而产生的意外后果，由此实现社会生活的制度化、规范化。

根据社会结构化理论，社会制度、规范的形成是社会行动自觉性和意外性的统一。在协商民主制度中，人们（包括精英以及其他个体）社会行动的自觉性表现在对平等、自由、民主等价值的不断追崇，并通过制度、规范、惯例等的制定和遵守来对这些有意识的行动进行约束，但也正是在个体发扬民主价值、进行政治参与、表达自身需求的过程中，“复合”产生了意外性的“集体无意识”后果：精英行动。对社会精英来说，依托自身具有的社会价值而产生的强势话语权，仅仅是进行政治参与的现实资源。在协商民主制度中，公共利益的发现是在个体进行充分的需求表达、转换之后形成的，而个体的需求表达，其前提是必须具备相应的政治知识、技能、话语权等资源。各个类型的社会精英基于自身能力对公共政策施加影响（尤其是在协商过程中），是在协商民主制度框架约束下“有意识”地参与政治生活的结果，但大量精英个体的行动，却使得协商民主的制度实践呈现出精英与其他人在优先规划方案权、实质决策权等方面具有层次性差别的局面。

（二）路径依赖：历史制度主义理论视角的解释

新制度主义中的历史制度主义学派对制度嵌入性进行了较为直接的研究，这一学派在早期就把“强调制度的关联性”作为一项主要亮点，其将制度界定为嵌入政体或政治经济结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。

协商民主制度在我国的创生和实践，根植于两千多年的封建专制制度。这一传统制度具有显著的特征：皇权至上、中央集权、权力等级制和政治权力的单向性和排他性，权力官僚对社会个体的财产甚至生命都有主导权，个人难以对政治体系进行有效参与。

封建专制制度的消逝并未磨灭制度意识对官僚协商影响。在这种惯有的“路径依赖”下，民众长期被动执行专制官僚的决策，这也就导致了个体参与决策制定的主动性较差；传统社会结构的相对稳定性反而使人们难以迅速、全面地认识公共决策与自身利益的联系；所以，协商民主制度讲求的公平参与协商精神是对原有制度意识的冲破，各类精英更易在社会互动中进行技能、知识的学习，也更能将这些资源运用于政治参与的全过程。

（三）社会稳定机制：精英循环理论视角的解释

帕累托(Vilfredo Pareto)在《社会学通论》一书中指出，社会总是由少数精英进行统治的，但社会本身不会保持一个固化的形态，而是一种周而复始的循环过程，在精英循环的过程当中，社会体系也相应获得平衡和稳定。尽管帕累托的精英循环理论是针对权力精英的经验分析，但其对于社会系统整体的流动分析也具有重大价值。

在协商民主制度实践中，有效、有序地将个体政治参与的热情进行制度化十分重要，如果同时满足所有个体的政治参与，将影响政治体系的稳定性。因而，社会精英行动在协商民主制度中的嵌入性特征，很可能是社会系统对维持自身稳定的某种调适性结果。随着全球化、市场化、网络化时代的加速推进，我国基层社会中的“差序格局”将面临变化，个体社会活动的范围、方式、便捷性也将发生质的变化，政治参与的热情也将进一步加大，如何通过进一步调适来建立社会角色和政治角色新的平衡，将关系到协商民主制度的可持续发展。

六、结语

民主化是不可阻挡也是不可逆转的时代发展潮流，如何有序、有效、适时地推进我国基层社会的民主化进程，是理论界和实务界必须加以面对和解决的重要课题。温岭市民主恳谈会的制度实践，为基层民主的有效运作积累了丰富的经验。事实证明，基层协商民主制度能够制度化地吸收社会成员的政治参与热情，能够通过公民话语权的实现来推进公共事务的有效治理，从而提高政治体系运作的合法性、合理性，是推进国家治理体系和治理能力的现代化的现实路径。

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