对我国非政府组织参与公共危机治理的若干思考

李国龙

摘 要：鉴于我国公共危机事件的频发性、复杂性及多样性的特点，使得政府很难单独应对。非政府组织开始逐渐参与到公共危机的治理当中。但由于非政府组织自身能力不足等困境的存在，导致其不能有效参与公共危机治理。所以，文章从国家立法、政府部门、非政府组织三个视角给出非政府组织高效参与公共危机治理的建议。

关键词：非政府组织；公共危机；危机治理

一、非政府组织参与公共危机治理的背景

非政府组织的英文为Non-Government Organization，简称NGO。对非政府组织的定义可谓仁者见仁，智者见智。目前认可度较高的是美国约翰—霍普斯大学教授斯特·萨拉蒙提出的关于非政府组织的五特征法。即将具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性的组织界定为非政府组织。此外，在不同的国家非政府组织有不同的称谓，如“第三部门”、“非营利性组织”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等[1]。学术界多数情况下，都认为这些称谓的涵义具有内在一致性，原因在于它们活动行为的公益性。

与西方发达国家相比，我国非政府组织的发展起步相对较晚。在国内很难找到与西方国家非政府组织的标准相一致的非政府组织。在实际生活中，确实又存在一些区别于政府和企业的具有中国特色的社会组织。根据转型时期我国的国情，可以认为非政府组织是自发向社会提供公共物品与服务，突显奉献与互助精神的非政府、非企业组织的总称。

我国非政府组织兴起于改革开放时期，在20世纪90年代获得较快发展。自此以来，在公共危机应对过程中，发挥着越来越重要的作用。成为了政府应对危机的合作伙伴。但不可否认的是，我国非政府组织目前仍然处于初级发展阶段。发展不成熟，仍然有许多需要改进之处。在“小政府、大社会”发展格局下，单独依靠政府应对危机的时代已经成为历史，如何增强非政府组织的社会公信力，并高效发挥非政府组织在危机面前的作用，已成为现阶段迫切需要解决的问题。

二、非政府组织参与公共危机治理的必要性

世界经济合作与发展组织将“采取综合、协调的方式，把政府、志愿者、民间组织团体结合在一起，做好应对计划、组织和安排”作为新世纪公共危机治理的重要内容[2]。西方发达国家及近年来我国政府的危机治理经验均表明，确保非政府组织及时高效的参与公共危机治理，具有一定的客观必要性，是提高国家危机应对能力的有力保障。

（一）从理论角度来看，政府失灵理论、市场失灵理论和治理理论是非政府组织参与公共危机治理的理论基石

第一，政府作为“看得见的手”，在矫正市场失灵问题上具有较明显的优势。但是，在某些情况下，由于政府能力有限、掌握信息不全及部分官员“权力寻租”等原因，导致政府的个别行为可能不会永远代表公共利益。政府在公共服务和公共物品的提供方面可能不会满足社会成员的实际需求。这充分表明，仅仅依靠政府是无法实现公共资源配置最优化的目标的。政府在公共领域的作用也会失灵，而这正好为非政府组织施展危机应对能力提供的广阔的空間。第二，1930年之前，受自由放任经济理论的影响，在西方国家，市场处于资源配置的核心位置，而政府则扮演守夜人的角色。在20世纪20年代末的经济危机后，市场机制在搞活经济及提高资源配置率等方面显示出了巨大的优越性。但与此同时，也导致了市场垄断、失业人员增多、分配不公等问题的出现。市场在公共事务的应对方面显得无能为力。这便为非政府组织的产生和发展提供了合理性前提。第三，治理理论主张政府与公民社会互动达到善治。善治的本质特征就在于政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[3]。治理理论为非政府组织参与公共危机治理奠定了理论基础。

（二）从社会现实角度来看，非政府组织参与公共危机治理，能够降低管理成本，减少损失，更好的促进社会的稳定与发展。

公共危机的治理是一种非常态化的管理方式。面对危机事件的突发性、紧急性和瞬间性，政府官僚化、常态化的管理方式可能无法灵活的应对这种局面。然而，非政府组织则不同。由于非政府组织没有繁杂的组织机构和冗长的决策体系，使其完全可以通过灵活多样的决策方式动员社会大众，及时、快速的对危机事件作出反应。在最短时间内对社会资源和社会力量进行最大限度的调动与整合。另外，在实际的社会活动当中，在政府财政救助之外，非政府组织能够广泛的动员和组织社会力量对危机受难者进行及时集中的救助。降低政府应对危机事件的管理成本，减少危机事件给人民群众带来的危害。例如，在2008年汶川地震发生后，截止到2008年6月底，据不完全统计，全国共收到海内外各类非政府组织捐赠款物累计467.4亿元。非政府组织在危机管理中的作用，具体表现在危机前，危机中和危机后三个阶段。首先，危机前，防患于未然。在危机事件之前，非政府组织能够充分利用自身优势，及时、迅速的搜集信息。并通过多种渠道向社会反映危机情况，从而使社会及时做好危机预警和预防工作。其次，危机中，遏制危机蔓延。非政府组织可以协助政府，广泛调动社会一切可调动的力量，找到危机根源，并进行及时处理。最后，危机后，妥善收尾[4]。非政府组织在危机事件后的重建工作中同样发挥着不可替代的作用。例如，灾区的学校重建、孤儿抚养、心理救助等。

三、非政府组织参与公共危机治理的困境

（一）非政府组织参与公共危机治理的法律体系尚不健全

当前，关于我国非政府组织参会公共危机治理的法律体系还处于建设的初级阶段。具体表现为，一方面，相关法律法规的不完善，在一定程度上妨碍了非政府组织对危机事件的有效参与。在我国已有的关于危机治理的法律法规当中，缺少对非政府组织参与危机治理的职责、范围、途径等方面的具体规定。关于非政府组织参与危机管理的立法的滞后化，直接导致了非政府组织的危机治理参与行为得不到相关政府部门的足够重视，其参与的积极性也常常受到打击。另一方面，由于对非政府组织的宣传力度和宣传范围的不足，致使部分群众对非政府组织的危机参与行为感到质疑，从而在某种程度上降低了其参与危机治理的积极性。

（二）非政府组织参与公共危机治理的能力有待提高

非政府组织参与危机治理的能力欠缺，主要原因表现为经费不足，人才缺乏。具体体现在，一方面，资金不足问题是世界非政府组织发展所面临的共同问题之一。与世界非政府组织资金支出的平均水平相比，我国非政府组织面临的资金不足问题则更为严峻。即便是在经济相对发达的东部沿海地区，非政府组织的活动经费也难以维持其正常的社会活动。另一方面，非政府组织参与危机治理，不仅需要高度的积极性和责任心，还要具备一支专业化的人才队伍。现阶段非政府组织中缺乏高素质的人才。尤其缺乏具备专业知识的高素质人才。

（三）非政府组织和政府之间没有完善的沟通协调机制

受传统思想的影响，在“全能政府”理念的影响下，政府几乎承担了危机事件前中后所有阶段的工作。在危机事件的应对过程中，政府依然扮演着“独挑重担”的角色。在整个危机治理过程中，在非政府组织与政府之间目前还没有建立完善的协调和沟通机制。具体表现在：其一，当危机事件发生之际，相关政府部门可能会以传统行政命令的方式逐级下达决策或是命令。政府部门或是非政府组织可能不会做到在决策之前与对方沟通协商。其二，在面临危机事件时，政府部门和非政府组织在应对危机事件时没有明确的分工，没有明确的规定非政府组织可以承担哪些工作任务。

四、非政府组织有效参与公共危机治理的建议

（一）从国家立法层面来讲，要进一步完善关于危机治理的相关法律法规，明确制度设计

当前，非政府组织参与公共危机治理，为了更好的与政府开展合作，完善的法律制度作为合作依据是非常必要的。首先，国家可以通过制定《公共危机管理法》，规范的说明公共危机的应对程序和办法。将非政府组织的危机治理参与权以立法形式给予明确。并在法律中规定各类危机治理主体的职责和权限。加快制定与完善《民办非企业单位管理办法》、《社会团体管理法》、《结社法》、《行业协会法》等一系列法律法规，并完善对非政府组织的监督管理机制，从而有效指导非政府组织参与危机治理工作[5]。再者，应该建立相对应的激励保障机制，以此来提高非政府组织发展的竞争力和持续性。

（二）从非政府组织自身来讲，应坚持自我完善，逐步提高危机应对能力

客观的说，我国部分非政府组织目前还不具备危机治理参与能力。原因是其自身能力还不够。鉴于此，非政府组织的首要任务应该是加强自身能力建设。一方面，可以借鉴国外非政府组织的的先进管理经验，实施民主化、科学化、规范化的组织管理。逐步建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制[6]。另一方面，需要采用一套完善的人力资源招聘、开发、培训、使用和管理机制。建立工作评估体系，注重培养专业化的管理和领导人才。坚持“庸者下，能者上”的理念。另外，非政府组织还应该高度重视其自身形象的塑造，因此要在实际的志愿工作当中积极努力，以实际行动取信于民，获得更多的社会关注与支持。从而进一步提升自身的危机应对能力。

（三）从政府层面来讲，要尽快建立并完善与非政府组织之间的危机合作应对机制

首先来讲，政府部门应该组织成立政府与非政府组织之间的合作机构。这个机构的领导组成人员应该由政府官员和非政府组织的骨干共同组成。在条件允许的情况下，合作机构的工作人员可以以兼职的方式任职。当危机出现时，合作机构工作人员应立刻到位，快速组织分散的社会力量，以便迅速展开危机应对工作。接下来，可以考虑在充分利用现代信息技术的前提下，建立政府与非政府组织之间的危机合作沟通平台。通过网络合作平台拓宽两者之间的沟通与协调的渠道。

再次，政府在日常社会管理中，应对非政府组织工作给予一定的协调与指导。使各类非政府组织的危机应对方案与政府的应急决策更好的衔接与配合。

参考文献：

[1]成志刚，周批改.非营利性组织管理研究[M].湖南人民出版社，2005，1.

[2]陳泽伟.面对公共安全高标准[J].瞭望，2007（4）.

[3]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.7.

[4]尚晓丽，吴伟刚.非政府组织参会公共危机治理的必然性分析[J].法制与社会，2010（5）.

[5]徐祖荣.对非政府组织参与公共危机治理的思考[J].岭南学刊，2015（6）.

[6]吴亭.对非政府组织有效参与公共危机治理的思考[J].天水行政学院学院学报，2011（4）.