咸宁市农村五保供养情况的调查与思考

钱敏

摘要：“十二五”以来，湖北省咸宁市高度重视农村五保供养工作，以宣传贯彻国务院《农村五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》为契机，以开展农村福利院提档升级活动为抓手，积极推进全市农村五保供养体系建设，取得了一定的成绩。但还存在一些问题，亟须采取有效措施，改进农村五保供养工作。

关键词：农村五保供养；政策措施；规范发展

农村五保供养，是指按照国务院《农村五保供养工作条例》规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助，即保吃、保穿、保住、保医、保葬。

“十二五”以来，湖北省咸宁市高度重视农村五保供养工作，在财政、住建、规划、国土、人社、编办、电力、广播等部门和单位的大力支持配合下，各级民政部门以宣传贯彻国务院《农村五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》为契机，以开展农村福利院提档升级活动为抓手，积极推进全市农村五保供养体系建设，取得了一定的成绩。

一、咸宁市农村五保供养现状

咸宁市位于湖北省东南部，现辖一市（赤壁市）、一区（咸安区）、四县（嘉鱼、通城、崇阳、通山），总人口297万。全市现有70个乡（镇、办）。

目前，全市有农村福利院69所，建筑面积152416平方米，实际床位数4166张，共有农村五保对象10286人。其中失能、半失能五保（含痴、呆、傻、精神病）对象3257人，占全市五保总数的31.66%；集中供养1786人，集中供养率为21%；分散供养8500人。69所农村福利院现有工作人员290名，工作人员与供养对象比例达1：6.14。院长平均年龄55.2岁，最大69岁；工作人员平均年龄53岁。

二、咸宁市农村五保供养的做法及成效

（一）实现“应保尽保”。各县（市、区）每年开展五保核查工作，对已死亡的农村五保对象及时进行注销登记，对符合享受农村五保条件的及时纳入为五保对象。截至2016 年9月，全市纳入政策性供养的10286人，其中：纳入集中供养的1786人，分散供养的8500人，实现了应保尽保、应退尽退。

（二）供养水平大幅度提高。2015年，全市农村五保供养平均标准为：集中供养6886元/人/年，分散供养4821元/人/年。从2016年4月起，依据《湖北省农村五保供养条例》，全市农村五保供养标准实现了集中供养标准和分散供养标准的统一，并有大幅度提升。2016年，农村五保供养平均标准为 7508 元/人/年，比2015年提高622元，增长9%。

（三）医疗救治有保障。合规医疗做到100%报销，剩余部分由乡镇解决。各县（市、区）还为残疾五保老人办理“两项补贴”，为集中供养的五保对象办理养老机构责任保险。嘉鱼县还为集中供养五保对象办理了人身保险。

（四）积极开展安全大检查。市、县两级民政部门每年采取组织专项督察、重点检查、明察暗访等形式，开展对农村福利院各项安全工作大检查，并形成常态化。“十二五”期间，全市农村福利院没有发生一起安全事故。

（五）设施建设大改观。狠抓农村福利院提档升级工作，并多方筹资加大对农村福利院建设的投入。据统计，全市共筹措农村福利院建设资金7845万元，其中：争取省级补助资金2825万元，争取列入国家发改委改造项目资金近2600万元，争取民政部“霞光计划”资金150万元，县乡两级政府多渠道筹集资金2200余万元，市福利彩票公益金资助70万元，用于全市37所农村福利院进行新建、改建、扩建、提档升级。如嘉鱼县陆溪镇投资500余万元，新建2600平方米的农村福利院，镇自筹资金达360万元。赤壁市柳山湖镇福利院、咸安区官埠桥镇等福利院，均投资在500万元以上。每到一处，都可见院内植物生长茂盛，绿树成荫、鸟语花香，为五保老人提供了舒适安逸的生活环境。

三、咸宁市农村五保供养工作存在的问题

（一）政策宣传不到位，认识有待进一步提高。国务院《农村五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》的颁布实施，本应成为推动全市农村五保供养工作的契机，但在宣传上存在“上热下冷”的问题，导致宣传缺乏深度和广度，思想认识存在偏差，有的縣（市、区）对五保供养政策落实不到位，没有将农村福利院建设纳入当地国民经济和社会发展规划，也没有按照因地制宜、满足需要的原则，编制供养服务机构建设专项规划。

（二）体制机制不健全，能力建设有待加强。

一是机构性质不明确。2014年，全市69所农村福利院按照要求全部进行事业单位法人登记。但没有明确给予农村福利院属于没有经济收入的公益类单位的性质，导致全省农村福利院机构性质不明确，没有实现“法人登记”，即没有落实核定编制数、经费来源和开办资金。同时，影响责任主体责任的落实。

二是建设资金投入不足。“十二五”期间，尤其是2013年以来，虽然全市有39所农村福利院进行了新建、改建和扩建，但列入省政府危房改造“三年行动计划”的新建项目资金投入不足，省级财政资助资金仅为120万元、改扩建项目资金为40万元左右，资金量小，加之地方政府财力有限，配套资金不到位，一方面影响到农村福利院基础配套设施的提档升级，与《湖北省农村合格福利院标准》和《湖北省农村模范福利院标准》存有差距；另一方面，全市仍需要改扩建的29所农村福利院没有动工。如咸安区马桥镇福利院的房屋是上世纪70年代的老房，存在一定安全隐患，急需改建，因上级下拨的资金量少，有的工程虽已完工，但存在拖欠工程款现象，有些至今无法还清。

三是服务人员工资保障不足。“十二五”期间，除通山县每年县财政拨付补助金59.64万元外，其他5个县（市、区）农村福利院工作人员工资均未列入县级财政预算。目前除咸安区、通城县财政已在预算安排农村福利院“工作、工资、养老保险”三项经费外，其他县（市、区）均采取民政部门资助一部分，主要靠乡镇自筹，且工资标准低，影响到农村福利院工作人员队伍的稳定，有专业护理技能的人请不进来，好的留不住。全市95%以上的农村福利院管理服务人员普遍缺乏专业护理知识，均未取得相应职业资格证书。管理服务人员文化程度低，年龄偏大。全市290名农村福利院服务人员，平均年龄在54岁以上。

（三）集中供养率偏低。全市集中供养与分散供养标准统一后，分散供养对象在家生活起居自由，还可以种点菜，养点猪、鸡等。部分集中供养对象有要求离院的意愿，出现“院民倒流”现象。还有一部分“倒流”人员要求政府出资修缮其家乡的老旧房屋，给国家增加了负担。

执法监督乏力。虽然近年来各级人大、政府加强对农村五保供养政策落实情况的检查督察，但检查归检查，问题归问题，由于追责问责不到位，导致一些问题长期得不到解决。

四、加强和改进农村五保供养工作的建议

（一）提高认识，广泛宣传。五保供养对象是农村最困难的群体，解决好这部分人的生活问题，关系到党和政府在农村中的形象。以人为本、执政为民是我们党执政理念，各级党委、政府和相关部门应充分认识做好农村五保供养工作的重要性，加强领导，认真研究解决新形势下农村五保供养工作面临的新情况、新问题。要广泛深入地开展《农村五保供养工作条例》、《湖北省农村五保供养条例》和《农村五保服务机构管理办法》等法规政策的宣传，形成全社会关心、支持农村五保供养工作的氛围。各级民政、财政、发展改革、编制、人社、土管、规划、房产、电力等部门要切实履行好职责，进一步加大工作力度，全面提高农村五保供养工作水平。

（二）加大投入，完善设施。一是要統筹规划，积极支持农村福利院建设。民政、财政、发展改革、编制、规划、土管、房产、电力等部门要根据《国务院办公厅关于转发民政部等部门〈关于加快实现社会福利社会化意见〉的通知》要求，进一步加强农村社会福利事业（农村福利院）单位建设，推进农村福利院管理体制改革。要把农村福利院建设纳入当地经济社会发展总体规划，加快农村福利院建设和改造步伐，把农村福利院建设成布局合理、功能设施完备、环境舒适优美、留得住五保对象的幸福乐园。二是加强内部管理，配齐合格的专兼职工作人员，确保工作人员与供养对象比例不低于1：7，生活不能自理的供养对象超过30%的部分，工作人员按照1：3增配。三是提高工作人员工资福利待遇。县级财政要足额预算农村五保供养资金和供养服务机构建设、管理资金；各级党委和政府要真心实意地为农村福利院工作人员排忧解难，解决好他们的经济待遇，使他们安心工作。四是落实好农村福利院扶助政策。《湖北省五保供养条例》规定，省级政府对农村五保供养给予财政转移支付资金支持，并建立自然增长机制；对边远贫困地区农村五保供养加大财政补贴力度。各级福利彩票公益金地方留存部分，每年应当安排不低于15%的比例，用于支持供养服务机构建设和维护。要按照上述要求，落实好相关政策。五是利用现有农村福利院闲置资产，积极开展农村社会养老。目前，全市农村福利院闲置床位2380张，平均每所农村福利院有闲置床位34.5张。一方面，各乡（镇、办）要动员在乡特别是基本不能自理的五保老人实行集中供养；另一方面，要为在乡留守老人提供社会化养老服务。六是发动社会力量，支持五保供养工作。要开展社会捐助活动，鼓励社会上爱心人士捐款捐物，资助农村福利院建设。

（三）完善制度，确定性质。要出台政策，明确农村福利院的性质、管理责任主体，将五保供养资金和供养服务机构建设、管理资金纳入当地年度财政预算，实行专款专用，切实解决好农村福利院工作人员编制和工资待遇等问题。要明确农村福利院属于没有经济收入的公益类单位，为全额拨款或差额拨款的事业单位。每所福利院要配备2—3名专职管理人员，服务人员可采取聘用的办法解决，加强护理人员队伍建设，充实专业护理服务人员。

（四）强化监督，定期审计。各级人大、政府应加强对国务院《五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》执行情况的监督检查。对五保供养政策落实不到位的县、乡两级政府，要及时督促整改。整改不到位的，依据《湖北省行政问责（试行）办法》，建议当地或上一级纪检监察部门对相关县、乡级政府负责人实行问责。

（五）房财登记，防止流失。农村福利院建设资金绝大部分来源于各级政府财政，要依据《国有资产管理办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》的有关规定，坚持所有权和使用权相分离的原则，对农村福利院进行产权登记，以防止国有资产流失。

（作者单位：湖北省赤壁市财政局）

责任编辑：欣文