桐乡市财政支持农业发展的实践与思考

沈锋

摘要：近年来，浙江省桐乡市在财政支农工作实践中从生产端、供给侧入手，加大财政投入，完善政策措施，积极发挥财政资金的引导作用，提高农产品的质量，已取得初步成效。但在工作推进过程中，还存在一些问题和困难，要不断创新财政支农理念，积极调整财政支农政策的方向。

关键词：财政投入；完善政策；推进改革

近年來，浙江省桐乡市在加大财政支农力度的同时，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，把提高农产品的质量作为主攻方向，把提高农业综合效益、促进农民增收作为目标，从生产端、供给侧入手，创新体制机制，完善政策措施，调整优化农业生产体系、经营体系，突出绿色发展，促进农业提质增效、农民持续增收与农村和谐稳定。

一、桐乡市支持农业发展的主要做法

（一）加大财政支农投入。全市财政部门始终把财政支农工作作为重点，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，多渠道筹措财政支农资金，进一步健全财政支农资金稳定增长机制，不断增加投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，支持和促进全市农业和农村经济的健康稳定发展。2016年，全市一般公共预算农林水事务支出达到83026万元，占一般公共预算支出总数的12.97%，为全市农业、农村经济稳定发展提供了财力保障。

（二）加大农业可持续发展和生态建设支持力度。全市财政支农工作贯彻落实绿色发展理念，把支持农业可持续发展和生态建设摆在重要位置，着力构建财政支持农业可持续发展政策体系，加强资源保护和生态修复，积极推动农业绿色发展。为引导畜禽养殖户转产转业，加快畜禽养殖业转型发展，2013—2016年市财政累计拨付畜禽养殖业转产转业补助资金23353万元；为改善农村生活环境，2014—2016年市财政累计拨付农村生活污水治理以奖代补资沈 锋金27417万元；2016年，市财政支持“五气共治”和 “五水共治”工作、支持美丽乡村建设、支持森林桐乡建设、支持农村造地改田工作的各类财政资金高达10.19亿元。

（三）积极支持农产品质量安全建设。为提高农产品质量，全市积极支持推动标准化生产，建立农产品品牌，实现优质优价。桐乡市华腾牧业公司全力打造“优质、安全、绿色”的健康猪肉，出产的“桐香”牌猪肉虽然售价是普通猪肉的两倍，但因其让人放心的质量，依然受到了人们的追捧，并成为G20峰会及乌镇世界互联网大会的指定餐桌用肉。龙翔街道拥有全市面积最大的茭白专业生产基地，为适应产业发展需要， 2003年组建了董家茭白专业合作社。近年来，财政加大对该合作社的扶持力度，重点支持茭农开展标准化生产，打造有机产品，树立品牌，“董家茭白”成为绿色安全的代名词。 2016年，董家茭白基地两季茭白平均亩产值达11475元，带动当地农户创收1亿多元。

（四）深入推进农业补贴政策综合改革试点工作。自2015年被确定为全省农业三项补贴政策综合改革试点县（市、区）以来，桐乡市正确处理好改革与稳定的关系，推进制度创新，调整完善农业补贴政策，突出支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，提高补贴精准性、有效性，成效初现。耕地地力保护补贴与耕地面积挂钩，采用普惠制补贴，补贴标准根据上级下达的补助额度及全市补贴面积确定。粮食适度规模经营补贴资金主要用于两个方面：一是补大户。对全年稻麦种植面积50亩（含）以上的种粮大户、家庭农场、粮食专业合作社等规模经营主体，按稻麦实际种植面积给予每亩110元的直接补贴。二是补服务。对为散户提供水稻机械化栽植（育插秧、机直播）服务且面积达到100亩（含）以上的粮食生产专业化服务组织，采用“以奖代补”方式，给予每亩50元的补助；对为散户提供水稻病虫害统防统治服务且面积达到200亩（含）以上的粮食生产专业化服务组织，采用“以奖代补”方式，给予每亩50元的补助。补服务政策与补大户政策不得同时享受。2016年，全市耕地地力保护补贴涉及农户40079户，补贴资金达2699万元；粮食适度规模经营补贴涉及大户367户，补贴资金达1367万元。

（五）积极支持金融服务创新。为解决新型经营主体发展中的“融资难、融资贵”问题，桐乡市积极支持金融服务创新，逐步构建形成多层次的农业金融支撑体系。

一是支持农业融资担保机构规范发展。桐乡市农信担保有限责任公司是向全市种养殖业大户、农民专业合作社、农业龙头企业提供贷款担保的国有企业，财政全额投入3000万元注册成立。市财政每年安排50万元担保风险补偿金给农信担保公司。农信担保公司以服务“三农”、支持农民增收为宗旨，主要依托镇、街道产业办或农经中心、村民委员会、农村信用社三方合议组织实施担保授信。农信担保公司成立十多年来，为全市农业稳定发展和农民持续增收发挥了积极作用，取得了良好效果。截至2016年底，已向全市种养户累计提供担保101101笔，累计担保金额11.47亿元；担保授信户数673户，授信余额14435.50万元；年末在保户数307户，在保贷款余额8115万元。

二是全力支持推进农村“三权”保证保险贷款试点。农村“三权”保证保险贷款是指本辖区内农村居民以拥有承包土地经营权、集体经济股权、房屋所有权（以下简称为农村“三权”）为前提，农户用“三权”向保险公司投保，并由保险公司作为保证方，向银行申请贷款，银行向签订贷款保证保险合同的借款人发放贷款，借款人按时还款，如发生不良贷款，其贷款本息损失由银行和保险公司按一定比例分摊的小额自然人贷款业务。农村“三权”保证保险贷款最高额度试点初期设定为50万元，经办银行和保险机构出台便民、惠民措施，贷款利率和保费费率都在政策规定允许范围内的最优惠标准，同时市财政对农户贷款保证保险给予部分补贴，按照现行基准利率，年综合贷款成本（保费+利息）在6.3%左右。作为全国首家农村“三权”保证保险贷款试点单位，桐乡市农村“三权”保证保险贷款试点第一批6户农民已与农业银行、人保财险、太平财险签订农村“三权”保证保险保单和贷款合同，贷款共计120万元。通过建立健全政银保合作的农村“三权”保证保险贷款新模式，着力盘活农村“三权”，化解融资难题。

三是实行种粮大户贷款贴息。市农商银行、市邮储银行向种粮面积50亩以上种粮大户、家庭农场及农民专业合作社等粮食生产主体发放专项贷款，资金主要用于粮食生产环节，包括种植粮食作物所需的土地租金、购买农资和农机具、小型粮食生产设施建设等。贷款利率原则上按人民银行规定的同期同档次贷款基准利率执行，由财政按照3%的贴息率給予贷款贴息。2016年，全市共有102户贷款主体符合粮食生产贷款贴息资格，通过市农商银行和市邮储银行发放全市粮食生产贷款2736万元，贴息资金40.71万元通过 “一卡通”存折拨付到贷款主体。

（六）努力培育新型农业经营主体。重点是引导组建粮食生产专业合作社联合社。以财政支持政策为引导，坚持市场化导向，以利益为纽带，支持推进组织创新，着力将联合社打造成为农业新型经营主体的主力军。目前，全市已组建完成6家联合社，共吸收粮食专业合作社39家，占全市粮食专业合作社总数的54%。支持和指导联合社开展公共服务和社会化服务，实行资源整合，开展互助合作，实行统一服务和抱团服务，同时支持建立政府购买农业公益性服务机制，让联合社尝到甜头，确保成立一家成功运行一家。

二、当前推进农业发展存在的问题

（一）有限的资金不能形成合力。由于农业支出实行分块管理的体制，部门条块分割、项目不成系统，互不协调，使有限的资金不能形成合力，弱化了财政的主导作用。同时，多部门管理，多渠道投入，在建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉。例如，全市近年来涉及农村小型农田水利建设的部门和项目就有：水利部门实施的小型农田水利重点县建设项目，农业综合开发办公室实施的高标准农田建设项目，农业部门实施的粮食生产功能区建设项目，国土部门实施的高标准基本农田建设项目等，重复和交叉现象突出。

（二）推进资金整合的障碍多。虽然前几年探索开展了财政涉农资金整合工作，在一定程度上集中了财力，提高了资金使用效益，但深入推进资金整合的障碍依旧不少。一是认识不清。认为资金整合削减了部门的行政职能，因而存在抵触情绪。二是管理制度不统一。涉农项目由不同部门管理，各部门对所管支农资金的管理有相应制度，这些管理制度的要求不统一，从而加大了整合难度。三是资金整合停留在县级层面。由于财政涉农资金整合主要是在县级进行，而对应的上级主管部门没有同步进行。如将专项款用于其他项目，则属于挪用资金，与上级的规定相抵触，下一年度对口部门可能会减少投入或不给投入。因此，基层担心资金整合会影响上级部门的投入，给今后争取项目带来困难。县级层面整合，只能注定是有限的整合，最终影响到支农资金的有效利用。因此，需要进一步创新财政涉农资金整合机制。

三、进一步助推农业发展的思路

（一）不断创新财政支农理念。一是深入推进涉农资金整合。要集中财力精准投放，建立“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的新机制，集中财力办大事。二是调整财政支农资金扶持方式。要发挥财政资金的引导作用，从直接补贴为主向间接引导为主转变。三是改进财政支农资金分配方式。财政支农专项资金分配总的原则应是根据扶持政策的不同确定不同的资金分配方式，加大市场机制运用力度。对公益类政策资金，除中央、省有规定及市重大项目外，原则上按照因素法进行分配，全面实行一般转移支付；对准公益类政策资金，应加大政府购买服务力度，凡条件成熟的，要实行政府购买，暂不具备条件的，应列出清单和时间表，争取早日到位，同时鼓励并积极培育农技服务组织建设；对竞争类政策资金，原则上采用市场机制实行竞争性分配，将支农资金分配从“一对一”单向审批安排，转为“一对多”选拔性审批安排，建立“多中选好、好中选优”的项目优选机制，提高财政专项资金使用效益。同时，积极探索风险补偿、担保补助、贷款贴息、股权投资、先建后补、以奖代补等运作模式。

（二）积极调整财政支农政策的方向。按照建设美丽幸福新桐乡的总要求，以“优先保障财政对农业农村的投入，确保力度不减弱、总量有增加，作用更显著”为原则，按照“增一般，减专项、保重点、提绩效”的要求，围绕“绿色、生态、安全”，“集约化、标准化、组织化、产业化”和“基础设施、机械装备、服务体系、科学技术、农民素质支撑有力”的目标、手段、方法，全面提升全市财政支农政策体系，推动投资方向由生产领域向生产与生态并重转变，投资重点向推进农业可持续发展倾斜。具体说来，要着力做好以下几个方面的工作：

一是重点保障基础设施建设。集中财力重点支持高标准农田、中小型水利、粮食生产功能区等基础设施建设，保障粮食安全和新型农业现代化建设；坚持降低成本、提高效益，明显提升农业机械、设施装备、农用动力水平。

二是支持生态高效循环农业。鼓励发展设施农业，提高节水灌溉、肥水同灌水平；发展种养结合、农牧结合、资源高效利用等生态循环农业模式，大力推广粪肥还田、沼液（渣）配送等技术方法，对畜禽养殖废弃物进行资源化利用，实现沼肥在果蔬、苗木、粮桑、水产等产业中循环利用；实施沃土工程，积极推广节约型农业技术和测土配方施肥，进一步扩大测土配方施肥面积，积极发展绿肥种植，抓好优质绿肥留种；扩大秸秆还田、种植食用菌和农业有机废弃物综合利用；大力推广商品有机肥和生物肥料使用，增加有机肥的比重，提高土壤有机质含量，改善耕地质量；实施农药减量增效工程，推广高效低毒低残留农药和生物农药，建立水稻、果蔬、花卉等主要农作物病虫害安全用药示范，建立农药化肥包装物回收与处理系统，大力引导并建设区域性生态循环农业项目。

三是支持农业科技支撑体系。以现代农业发展需求为导向，以加快推进物联网、大数据、云计算和移动互联等新一代信息技术应用推广为重点，按照“政府引导、市场主体、多方参与、合作共赢”的要求，强化顶层设计，统一标准、统一部署，抓好试点示范，有序推进“互联网+农业技术”、“互联网+疫情防控”等智慧农业技术推广，为全市农业转型升级和新型农业现代化建设提供内生动力；以物理防控，绿色防控为主要技术，推进“生态立市”建设。

四是支持农牧渔业结构优化。鼓励农业发展从量的扩张逐步转变到质的提升上来，走数量与质量并重之路。全力推进生猪产业转型升级、淘汰落后产能，促进畜禽生态化养殖；完善防疫体系、完善病死动物收集处理体系；推进水产养殖生态化改造工程，推广现代生态渔业发展模式，示范推广稻鱼轮作共生减排等生态循环技术，通过对全市大规模渔业示范园区（企业）的生态化改造，装备养殖尾水处理设施、养殖动物无害化处理设施和养殖用水过滤设施，集成应用生物修复技术（动物、植物、微生物）和曝气氧化技术，确保温室甲鱼尾水处理全覆盖，推进全市渔业生态化养殖进程。

五是支持农产品质量安全领域。鼓励制定全市特色农业生产标准，建立各级农业标准化示范区，支持现代農业园区和粮食生产功能区开展无公害农产品产地认证和农产品“三品”认证；支持农产品质量快速检测站（室）实现县、镇两级全覆盖并向社会全面开放，为农产品质量安全提供保障。

六是支持农业社会化服务体系。围绕主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。支持基层农技推广组织体系、责任体系、考核体系、培训体系和保障体系等五大体系，促进科技兴农；通过政府免费搭平台、花钱买服务等方式及技术指导、信贷支持、税收减免等途径，鼓励农业主体创办服务型合作组织，开展联合作业、代理服务、全程托管等跨产业服务；鼓励专业大户、技术能人和经纪人，以自己的生产经营为基础，开展专业的为农服务，探索全产业链的社会化服务，拓展农业社会化服务领域，完善提升农业社会化服务水平。鼓励社会资本参与农业服务业建设。

七是支持新型主体和职业农民培育。坚持培育壮大与规范发展同步推进，提高农业专业化、集约化、产业化经营水平。加大对家庭农场的项目扶持和技术、信息指导，促进家庭农场培育壮大，支持大中专毕业生、科技人员投身家庭农场创业创新，培养懂经营、懂技术、懂法律和懂信息化的新型职业农民；扶持农民专业合作社规范发展，支持其向综合型、加工型、科技型转变，鼓励农民专业合作社以公司化运作开展品牌整合，促进合作社的联合，培育一批公司化运作的龙头型农民专业合作社；培育农业龙头企业，加大对龙头企业尤其是国家级、省级龙头企业的支持力度，努力培育一批产值超亿元、带动农民超千户的农业龙头企业集群，力争培育在主板和新三板上市的农业龙头企业。

八是支持城乡统筹三产融合发展。以获得首批“全国休闲农业和乡村旅游示范县”为契机，以“浙江省美丽乡村示范县”创建和全省农业“一区一镇”建设试点为抓手，结合本市新型农业现代化建设，大力支持民宿、农场、农家乐、庄园经济、庭院经济，发展集“产、加、销、游、乐”于一体的休闲观光农业。

九是支持农村信息化建设。抓住本市乌镇作为世界互联网大会永久举办地的机遇，启动全市“互联网+农业”、“ 互联网+农民”、“互联网+农村”工程，加快农村物联网、大数据、移动互联等基础设施建设，促进农业全产业链改造升级，让农村经济发展插上“互联网+”的翅膀，达到集“线上销售、线下加工、线中物流”、“产加销”一体，实现农业在宽带上增效、农民在键盘上致富、农村在互联网上繁荣。

（作者单位：浙江省桐乡市财政局农业科）

责任编辑：欣文