“专车”运营的行政法规制

孙森森

近几年来，互联网的普及和共享经济的兴起，对传统出租车行业带来巨大的沖击。尤其是互联网“ 专车”模式的出现，如Uber、Lyft、BlaBlacar、Zipcar、Car2Go、神州专车、一号快车、易到用车等，它们彻底改变了传统出租车行业的运营模式。这些平台一般不享有车辆所有权，只是通过整合各种过剩的资源和信息，实现供需之间的交换。很多闲置的私家车借此加入出租车行业，其价格优惠、服务到位，再加上用车平台所给予的各种优惠补贴，很快就赢得了广大消费者的欢迎，在市场上占有很大份额。随之，大量的资本涌入该行业，进一步刺激了该行业的迅猛发展。

这种“专车”虽然一方面得到了市场上消费者的欢迎和认可，但另一方面因为挤占了原有传统出租车行业的顾客资源，受到了传统出租车行业的抵制。针对“专车”运营的合法性问题，学界开展了相关的学术研讨会，各方的意见分歧还是比较大，并未达成共识。

互联网经济的兴起和迅猛发展，引起现实经济的深刻变革，也给法律规则提出了巨大挑战。在各方意见存在较大分歧的情形下应该如何认识这一新兴经济模式，是否应该对其加以规制，以及如何规制？这些问题都需要我们认真思考，并给出恰当解决方案。

对待“专车”的三种态度

对于“专车”这一新兴的经济模式，各地政府之间采取的态度存在较大差异。一种是严格按照现有的法律、法规、规章以及相关的规范性文件，将“专车”认定为非法经营，予以查处；另一种则是对于“专车”采取较为包容的态度，通过制定相应的具体规范予以规制，顺应新兴经济模式的发展，引导其规范运行。第三种，则是默示这一现象，任其自由发展，并未采取积极的应对措施。这主要是一些二三线城市的态度，原因主要在于这些城市对出租车的需求并无太大缺口，城市人口和公共交通的供需基本上处于平衡状态。

从目前的“专车”发展的市场来看，其在一定程度上满足了消费者关于出行差异化和个性化需求，尽管也存在不少的问题，如发生事故之后的责任认定不清等。从大的发展趋势来看，其还是有助于传统出租车行业的革新，方便消费者出行的。因此，必要的监管还是需要，关键在于如何处理好政府和市场之间的关系。不少地方都进行了相应的试点工作，同时交通运输部出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，也说明了对于“专车”这一新兴的经济模式的认可。

“专车”规制的基本路径

传统的出租车行业的规制主要是借由严格的行政特许经营权的授予，通过准入规制、数量规制、价格规制、服务规制等规制途径实现的。这些规制途径基本上都是严格的“命令—控制”型的规制手段。“专车”的运营之所以能够给传统的出租车行业带来巨大的冲击，关键在于其有自身独特的模式和特点。因此，在对其进行合法化规制路径上有必要进行合理的设置，与传统出租车类似的地方应该采用相同的规制方式，而在体现“专车”的基本特点和缺陷的地方则要采用专门的规制方式。

弱化行政手段的强制干预。从暂行办法的规定来看，实际上是将传统出租车行业和“专车”服务作为互补的经济模式予以定位，即二者存在的是一种错位竞争的关系，“专车”提供的是一种非巡游式的服务。同样，在上海市的出租车改革方案中也提出了约租车要和出租车错位竞争，车辆档次应高于出租车，价格和服务也应高于出租车。

从这个角度上讲，网络约租车是政府鼓励发展的方向。但市场作为资源配置的决定性载体，对于租车价格的调整是通过市场规律的供需关系和服务质量、成本等综合因素决定的，应该弱化行政手段对其强制干预。

网络约租平台规制是“专车”服务规制的核心和关键。网络约租车的平台处于中心环节，一方面其作为信息的收集和发布者联系了车辆提供者，同时也联系着消费者，其作为第三方主体却对于车辆提供者和消费者合同的达成、信用的惩罚、钱款的支付等方面起着决定性的作用。另一方面，其作为市场主体又和外部的监管者有着重要的联系。此外，它在运营过程中有很多不同于传统经营模式的特点：如平台掌握了大量的个人信息，管理不善将会造成较大范围内的信息泄露；其新兴的网路支付方式使得平台成为了一个临时“金融机构”，有很大的资金流动量。只有实现对平台的有效监管，才能实现对网络约租车市场的监管，也正是在这个意义上说，对于“专车”服务市场的监管，网络约租车平台是规制的核心和关键。

从暂行办法的规定来看，其基本的思路也是通过对于网络约租车的平台规制，实现对于“专车”服务的规制。

规制重点阶段的位移：从事前规制为主向事中、事后规制为主转变。对于网络约租车平台的监管可以通过多种方式予以规制：如事前准入资格的许可方式，并非所有个人或者组织均可以随意的设立平台，进行网络约租车的经营，而应该通过颁发经营许可的方式对符合要求的，如资金、场所、人员等，准许其从事相应活动；事中定期和不定期的检查，发现问题后的及时告诫和惩处，如警告等方式；事后行政处罚等。

以往对于传统出租车行业的监管多是重事前的准入监管，而轻视事后的监管，实际上也不利于传统出租车行业的有效竞争和服务水平的提高。因此，在进行规制的过程中为了能够保障和实现充分的竞争，应该适当的减少或者降低准入门槛，避免出现对于传统出租车行业的过度依赖特许经营规制，从而出现种种弊端。同时，应该加强对于“专车”运营过程中以及运营之后产生的问题予以规制，即更加注重事中和事后的规制，通过建立责令、警告、吊销营业证等有层次的规制措施实现对于平台、车辆、司机的监管。

新型规制手段的运用。一是强制信息披露。随着行政任务多元化的需要，避免过度规制导致的规制失灵，很多新的规制替代手段应运而生，信息披露就是其中具有代表性的一种方式。

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》就规定了强制服务平台对于服务的质量的公布，这实际上就是一种信息披露的规制方式。通过要求网络约租车强制性披露必要的信息，如基本的经营信息、服务质量的报告等可以给消费者提供充足的信息方便参考，使得消费者能够通过信息的比对实现对于市场中“专车”平台的选择，同时也能够迫使“专车”平台对于注册车辆及时的管理，提高服务质量。通过强制信息披露的方式代替成本较高的命令型强制规定，通过外部监督实现内部的自治和管理的完善，不失为一条较好的路径选择。

二是作为柔性行政执法的经济诱导。在刚性的行政实效性保障措施之外，有经济诱导型的措施。在禁止与放任的中间地带，可通过经济手段来影响私人的行为动机，进而达成公益上所希望的目标或抑制公益上不希望的目标。

“专车”运营的规制当中，应该注重这种经济诱导方式。具体的途径比较多，可以通过税收、收费、补贴等基本的经济诱导实现对于“专车”运营的基本调节。

三是行政违法事实的公布。在市场经营过程中，诚信和信誉是陌生社会中产生信任的重要前提，在某种程度上，丧失信誉也意味着丧失信任，更是丧失了商机。实际上，声誉罚往往比罚款能更有效地促使企业放弃潜在的违法行为，是一种低成本兼具高效的规制工具。作为行政违法事实的公布对于规制对象来说有着重大的影响，乃至于有学者将违法事实公布认定为具备声誉罚形式的行政处罚。不过，应该注意的是行政违法事实的公布具有很好的效用，但因为其对于被规制者的重大影响应该严格按照行政执法程序进行。

以上主要是从行政法规制的角度论述了“专车”经营规制的思路和手段，其实关于规制的工具和手段还有很多，可以在实践过程中继续探索，不过有一点应该是明确的，即不能简单套用对于传统出租车的规制模式和手段，而应该结合“专车”自身的特点制定适合其的规制路径和手段。