环保视角下哈尔滨城市集中供热的地方性立法研究

姜卓飞　魏业端　王蕴波

【摘 要】哈尔滨冬季雾霾情况严重暴露出了哈尔滨市政府在城市集中供热的环保方面立法不够完善。在实地调研哈尔滨各城区污染情况，收集资料，进行整理分析，并将《哈尔滨市城市供暖办法》《哈尔滨市大气污染防治专项行动方案》与国外有关城市集中供热地方性立法管理的规定进行对比分析，针对哈尔滨城市集中供热导致的雾霾现象的原因以及相关立法存在缺陷的现状，提出具有现实意义的立法建议，促进城市集中供热地方性相关立法的进一步完善。

【关键词】环境保护；地方性立法；强化责任；立法公开

【中图分类号】D92 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）04-0093-02

一、问题的提出

（一）雾霾的危害

雾霾，是特定气候条件与人类活动相互作用的结果，高密度人口的经济及社会活动必然会排放大量细颗粒物（PM2.5），一旦排放超过大气循环能力和承载度，细颗粒物浓度将持续积聚，此时如果受静稳天气等影响，极易出现大范围的雾霾。

雾霾含有20多种对人体有害的细颗粒和有毒物质，霾中的细小粉粒状的漂浮颗粒物直径一般在0.01微米以下，人吸入后能直接通过估计系统进入支气管，甚至肺部。严重影响人们呼吸系统的健康。能够造成多种呼吸道疾病、脑血管疾病和鼻腔炎症。并且空气中可吸入颗粒物多、气压低、空气流动性差，有害细菌和病毒向周围扩散的速度变慢，致使空气中病毒浓度增高，疾病传播风险增高。

（二）哈尔滨大气污染现状

哈爾滨作为中国典型的北方高寒城市，是中国最北部的省会城市，每年供暖期为当年10月20日至次年4月20日，供暖期较长，且哈尔滨能源结构较为单一，主要以燃煤为主，城市周边还存在大量自供暖现象。近年来每当冬季来临，哈尔滨的空气质量直线下降，污染指数屡屡爆表。2013年10月20日，在哈尔滨冬季取暖系统开启的第二天，以哈尔滨为中心的东北地区多个监测点的PM2.5日平均浓度高达每立方米1000微克，超出了世界卫生组织安全标准的40倍；2016年11月份，哈尔滨在全国城市污染排行榜上多次排在首位，雾霾已成为这座城市的“季节病”。哈尔滨的雾霾天气一般只在供暖季出现，严重时能见度不到十米，对人们的日常生活造成了极其严重的影响。

（三）哈尔滨大气污染的原因分析

黑龙江省环境保护科学研究院迟晓德等人研究认为，哈尔滨冬季空气污染严重，主要由焚烧秸秆、机动车尾气排放、工业废气等多种原因造成的。笔者认为，机动车尾气排放、工业废气都是常年性存在的污染源，所以这些原因在哈尔滨季节性雾霾的问题上的并不是重点，而城市供暖才是导致的雾霾天气的最重要因素[2]。

虽然哈尔滨市政府在2011年出台了《哈尔滨市供热办法》，并在2016年发布了《哈尔滨市大气污染防治专项行动方案》，但监督管理和法律责任部分规定的不够完善，奖惩机制过于松懈，导致供热企业违法成本低于守法成本，市区内部及周边仍存在大量燃煤小锅炉，这些燃煤小锅炉大部分没有除尘脱硫设施，烟气未处理全部直排，是雾霾产生的重要因素。哈尔滨市对于燃煤小锅炉的淘汰工作一直在进行中但不够严格。这些问题导致近年来供暖期间哈尔滨及其周边地区空气受到严重污染。

二、哈尔滨集中供热地方立法不足

对于集中供热的问题，哈尔滨政府出台了相关的供暖办法和可行性研究，但具体的地方法律法规尚不完善，在环境保护方面几近空白。通过调查研究，笔者从法律视角分析集中供热方面地方立法的现状，总结出以下几点关于我国在集中供热方面地方性立法的不足。

（一）对于哈尔滨供热企业缺乏严格法律监管

近几年，哈尔滨市集中供热发展较快，城区供热已经形成热电厂和区域锅炉房的热源形式进行供热，县域供热在近几年的发展中也在快速增加供热面积。而随着低碳经济和国家节能减排目标的推进，供热企业能耗过大、供热成本偏高的问题和矛盾就更加突出。在收集材料过程中，笔者发现哈尔滨多家供热企业都曾因使用廉价褐煤或未安装运行环保设备受到环保部门的警告和罚款，更有企业宁愿向政府一次性交罚单，也不愿安装运行环保设备、承担更高的环保设备运营成本。因此在地方性法律法规监管力度不够的情况下，各供热企业极易产生良莠不齐的状况，导致供暖问题的产生。2016年哈尔滨市政府发布了《哈尔滨市大气污染防治专项行动方案（2016-2018）》，对供热企业的供热方式有大体方向的规定，但在监督管理和法律责任部分规定的不够完善，因此，应尽快完善地方法规在监督管理和法律责任部分的不足，运用严格立法对供热企业进行强制约束，通过法律法规来规范供热企业生产经营环节。

（二）供热领域的环保法律责任不健全

在集中供热带来的环境污染防治的过程中，政府和供热企业的法律责任承担是两个主要方面，其中政府的主导是关键，政府依法行使环境保护的权利，同时也依法承担着供热领域的环保法律责任。中央第二环境保护督察组在2016年11月初向黑龙江省反馈督察情况时，还特别指出，哈尔滨市存在燃煤锅炉淘汰不实的现象，在该市南岗、香坊两区2015年上报已淘汰的165台燃煤小锅炉中，实际上有48台并没有被淘汰。全市16家燃煤电厂中9家长期超标排放；455台每小时10蒸吨以上燃煤锅炉中有309台未完成污染治理设施改造[5]。由此可见哈尔滨市政府和供热企业对于供热方面的环保法律责任承担存在严重不足，责任不明晰不落实，政府和企业才不够重视，因此对于供热领域的环保法律责任需要通过立法进行强化。

三、国外集中供热立法状况与借鉴

根据我国集中供暖立法上的缺失，我国立法部门应发现自身不足，不断学习借鉴他国先进的方法。

（一）俄罗斯集中供热现状

俄罗斯作为高纬度的大国其集中供暖时期长达7个月，因此俄罗斯十分注重集中供热技术的发展，其集中供热事业在全世界都处于顶尖水准，它的许多特色都值得哈尔滨去学习借鉴。

俄罗斯推行《热力网设计规范》，并在2012年进行再次修订，完善热电网发展模式，监管措施和奖惩规定，大力发展热电厂作为集中供热热源，全国60%以上的电能以及近32%的热能由热电生产，72%的供热热能由热电厂和区域锅炉房等集中式热源进行生产。且大型集中供热系统具有丰富的建设经验，目前，梅季希热网已成为俄罗斯最先进的集中供热系统之一。俄罗斯认为，热电联产模式是最优秀节能的生产模式，利用火力发电同时满足供热供电需求，做到最大化的节能。而俄罗斯为了推进集中供热事业的发展，早在二十世纪三十年代，将集中供热作为一项重要国策，国家的密切关注加之各部门的积极配合，大力推进了俄罗斯集中供热，热电联产的发展。 [3]

（二）俄罗斯供热规范对哈尔滨市的借鉴

通过对俄罗斯供热规范的分析，可以看出我国尤其是哈尔滨等高寒城市在供热系统建设初期对其关注度不够，立法不够完善，对供热企业与燃煤小锅炉的运营未能通过立法及时进行规范，致使哈尔滨在热源、热网、热用户等方面與俄罗斯的热电联产模式存在着理论和实际的差距。

哈尔滨政府应通过立法的调整与强化，完善现有法规规章，积极学习俄罗斯的热电联产模式，鼓励多使用清洁能源，且在完善供热体系规划的基础上加强对供热企业的监管，政府应对供热企业的供热过程实施全程监管，从选料到排污方面严格把控，对违法行为严格处罚。

四、完善城市集中供暖环境保护法治对策

当前哈尔滨市集中供暖所带来的严重大气污染正不断侵蚀着我们的生存环境，对于哈尔滨市城市供暖的相关管理和立法的完善需求愈演愈烈。笔者对关于立法的补充和完善有以下几点建议。

（一）相关立法的补充和完善

笔者认为立法时要对问题具体化，也要对相应的地方政策具体化，要有衡量的标准。对于城市集中供暖，我国法律虽有涉及，但是每个城市供暖所引起的环境问题有所不同，影响轻重也不同，要应对的方案也有所不同。注意应设置适当弹性条款，以防止规定过于死板造成不必要损失。哈尔滨应在原有的政策基础上，强化供热领域环保法律责任，严格执行空气治理政策法规，针对供热企业的选料标准和排污方式进行严格规范，并且严厉规范燃煤小锅炉，严格控制污染源。对违法现象严肃处理，高额罚款，真正实现“依法治霾”。

（二）完善奖惩机制强化法律责任

完善奖惩机制是对于有关供热单位的违规行为，应当加强惩罚力度，对供热企业进行不定期突击检查，对出现的不同程度的供热问题进行停业整顿、加大罚款金额等措施，完善惩罚机制，真正做到“罚无上限”。使供热企业的违法成本大大高于守法成本，督促企业严格守法。同时应制定并完善奖励制度，用大额奖金鼓励公众对供热企业进行监督，以鼓励大家做出正确抉择，奖励与惩罚相辅相成。

（三）城市环境保护信息公开化

哈尔滨市政府应向公众公开或开放自己所拥有的环境方面信息，使公众可以及时了解到与自己生活密切相关的环境信息，可以极大地提高公众对政府的信心并且公众能对供热企业有很好的监督作用。

政府应通过建立并完善环境保护立法公开化、建立供热协议和公示制度等信息公开措施，通过立法来明确政府在信息公开上责任、主体、原则、重点内容等，广泛听取群众意见，有效的制定规章政策。将立法具体化做到实处。并及时以实质的影响为着力点在其公共平台及时汇报有关法规实施情况，让老百姓能够了解最新的与城市供热的有关的相关法规，提前接受法律维权能力的培养。对于推进哈尔滨市的环境法治进程具有极为重要的现实意义。

参考文献：

[1]于惠泳.浅谈城市供热方式[J].中国新技术新产品， 2009，（2）.

[2]宋宇铮.寻找哈尔滨市雾霾的“最大推手”[EB/OL]

http：//www.360doc.com/content/16/1112/09/2369606_

605814930.shtml.

[3]赵金玲.暖通空调[J].俄罗斯供热发展历史与现状， 2015，（11）.

[4]金承烈.城市集中供热中的热量传输平衡[J].黑龙江 国土资源，2012，（2）.

[5]中国青年报.哈尔滨的治霾“游戏”：政府自降环保 标准[EB/OL]http：//money.163.com/16/1226/08/.

C96T75D4002581PP.html

[责任编辑：褚永慧]