民办中小学校长经济责任审计研究

刘瑾

【摘 要】 民办教育在我国快速发展，特别是民办中小学已进入优质、特色发展阶段，并走上了集团化、品牌化的发展道路，对校长进行经济责任审计，是加强学校管理、促进可持续发展的内在需求。文章从学校治理的角度对民办中小学校长经济责任审计进行探讨，分析了审计目标、审计内容和方法，构建了民办中小学校长经济责任审计指标体系，并通过案例证明该体系的可操作性，以期为民办中小学校长经济责任审计评价提供参考。

【关键词】 民办教育； 经济责任审计； 学校治理； 评价指标体系

【中图分类号】 F239.47 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）09-0127-05

一、引言

2002年全国人大颁布《民办教育促进法》，2004年国务院颁布《民办教育促进法实施条例》，我国民办中小学教育得以迅速发展。2010年出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，对民办中小学的快速发展给予了政策层面的支持，扩大了教育资源，优化了教育结构，促进了教育改革，民办中小学的发展为我国教育发展做出了重要贡献。为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，2012年教育部出台了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，文件要求“引导民办中小学校办出特色”。民办中小学向优质教育发展转型，规模和质量都得到提升，部分民办中小学已经朝着集团化、品牌化的办学模式发展。2016年全国人大通过新修订的《民办教育促进法》，并于2017年9月1日起施行。

二、民办中小学校长经济责任审计目标

与公办中小学校长相比，民办中小学校长拥有更多的权力，可以自主制定发展规划，设立内部组织机构，聘任教师和职员，管理学校资产财务。但同时也承担更多的责任，面对生源压力，需要推动学校优质特色发展，不断满足市场的多样化需求。面对市场竞争，需要不断提高管理水平，推动学校规范、健康发展[1]。在民办中小学快速发展的过程中，许多问题逐步凸显出来，其中，经济决策不科学、内部控制不完善、资产财务管理混乱等问题尤为突出，适时开展校长经济责任审计已成为加强民办中小学学校治理，促进学校可持续发展的内在需求。

经济责任审计是以检查和鉴证领导干部履行经济责任情况、评价其主要业绩为主要内容的一种审计制度，产生的基础是受托经济责任关系的建立。民办中小学依章程设立，实行董事会领导下的校长负责制，校长拥有经营权，对举办方投入的资源进行管理，形成受托责任关系。在学校错综复杂的关系体系中，校长是学校各種矛盾的焦点和中心。经济责任审计可以客观地反映校长任职期间财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性和效益性，帮助其总结经验，吸取教训，提高管理和决策水平，有效地遏制弄虚作假、违法违纪等问题和行为的滋生，能够促进学校各项工作的健康发展。继任者也可以通过审计结论，了解学校的财务状况、资产家底，汲取前任的经验教训，把工作做得更好[2]。

因此，民办中小学校长经济责任审计的目标是，准确反映校长任职期间学校的财务、管理和事业发展情况，揭示存在的主要问题，分清应当负有的直接责任、主管责任和领导责任，客观评价其履行相关经济责任、遵守财经纪律和廉政规定的情况和效果，提高科学决策、依法履职能力，推进学校的健康发展。

三、民办中小学校长经济责任审计的内容及方法

民办中小学校长经济责任审计的内涵与目标决定了审计内容主要包括学校事业发展情况及可持续发展情况、校长任期内重大经济决策情况、校长执行财经政策情况、校长任期内财务管理情况、个人遵守相关廉政政策情况五个方面。

（一）学校事业发展情况及可持续发展情况

主要了解任期内收入增长情况、各年结余情况，了解任期内学生人数的增长、开班数量的增长情况，了解任期内教师职称结构、国际合作与交流等方面的变化情况，了解教学质量评价情况。对任期内学校发生的重大问题以及造成的经济损失、不良社会影响等予以关注，对是否有牺牲未来利益的短期行为进行关注。主要的审计方法是设计全面的发展情况调查表，对照被审计单位提供的表格，核查相关资料的真实性和充分性，对重要指标要查明来源依据。

学校事业发展情况及可持续发展情况方面涉及的审计评价指标主要有：

收入年均增长率=（任期最后一年收入÷任期第一年收入）^[1÷（N-1）]-1

结余年均增长率=（任期最后一年结余÷任期第一年结余）^[1÷（N-1）]-1

N指的是任期。民办中小学的发展应积极、稳健，在收入逐年增长的同时结余累积增长。

涉及民办中小学事业发展的指标还有学生人数增长率、师资队伍结构和教学质量评价等指标。学生人数的增长反映出学校的发展规模，师资队伍结构和教学质量评价反映了学校的发展潜力。师资队伍结构由教师的职称、学历和年龄三个因素决定。教学质量评价由升学率、获奖情况等因素综合评价。

（二）校长任期内重大经济决策情况

根据学校的职责分工，检查其重大经济事项决策、参与决策及执行决策情况。一是决策管理机制是否建立健全；二是决策内容是否符合国家法律和相关政策；三是决策程序是否合规，有无盲目决策或擅自决策等问题；四是决策执行是否有序、有效；五是决策事项取得的实际效果是否达到预期目标，有无因决策不当造成损失浪费等问题[3]。主要的审计方法是查阅学校相关制度规定，会议记录、纪要，通过询问相关当事人、审核财务资料及经济合同等对重大经济决策情况做出恰当评价。

校长任期内重大经济决策情况方面的审计评价指标主要有：

重大经济决策合规率=1-违规和不当决策数量÷ 审计抽查重要经济决策数量×100%

重大经济决策实现率=∑（任期内各项重要决策取得的主要成效÷任期内各项重要决策涉及的具体量化要求）÷N×100%

学校重大经济决策主要指的是收费政策、薪酬福利政策等，决策机构指的是董事会。

（三）校长执行财经政策情况

重点检查预算管理政策执行情况、收费政策执行情况、目标经济责任完成情况等。主要的审计方法是通过观察、询问、检查等方式了解各类政策执行情况，通过分析预决算数据找出预算编制与执行中的问题，通过相关会计科目的审核检查经济目标完成情况。

校长执行财经政策情况方面的主要审计评价指标有：

经济目标实现率=∑（任期内实现的经济目标÷经济责任书设定的经济目标）÷N×100%

经济目标一般由董事会根据实际情况约定，经济目标实现率体现了校长受托责任履行情况。

收入预算执行率=∑（年度实际收入÷年度收入预算）÷N×100%

收入预算执行率反映出校长在任期内组织财务收入方面的业绩和努力程度，也说明收入预算编制的合理性与可行性程度。

支出预算执行率=∑（年度实际支出÷年度支出预算）÷N×100%

支出预算执行率体现了校长在任期内执行支出预算方面的业绩，反映了校长为保证管理、教学和其他活动正常运行及事业发展投入资金与控制支出的能力，也说明支出预算编制的合理性与可行性程度。

（四）校长任期内财务管理情况

确认学校收入总额、资产总额在校长任期前后的增减变化等情况，了解学校在改善办学条件方面的资金投入情况（重点是基础设施的投入），了解在人力資源方面的投入（重点是师资队伍的投入），重点检查财务管理与内部控制制度建立及执行情况、资金管理情况、固定资产管理情况、往来款管理情况、收费情况、基建维修支出情况、薪酬管理情况、采购管理情况、合作办学情况及饭堂管理情况等。主要的审计方法是根据学校提供的《银行开户情况调查表》《工程项目情况调查表》《收费情况调查表》《职工收入分配情况调查表》《合作办学情况调查表》《采购情况调查表》《固定资产变动情况调查表》等，通过复算、审核、实地盘点等方法核实。

校长任期内财务管理情况的审计评价指标主要有：

资产负债率=任职期末负债总额÷任职期末资产总额×100%

资产保值增值率=任职期末净资产总额÷任职期初净资产总额×100%

内部控制制度健全率=实际建立的内部控制制度项数÷应设置的内部控制制度项数×100%

内部控制制度执行率=实际执行的内部控制制度项数÷实际建立的内部控制制度项数×100%

反映财务管理情况的指标还有任期内基础设施投入增长率、教学科研投入增长率和特色建设投入增长率等影响学校长期、可持续发展的支出评价指标。

（五）个人遵守相关廉政规定情况

重点检查是否执行领导干部述职述廉和个人重大事项报告制度，是否如实申报家庭收入和配偶、子女投资、出国情况，是否如实申报缴纳个人所得税，个人住房、用车等待遇是否符合相关政策规定，出国考察、公务消费等支出是否合规。主要的审计方法是走访纪检、组织、业务管理等部门了解相关情况，通过查阅领导干部家庭收入申报材料，查阅相关会议记录、纪要，统计分析《领导干部经济责任审计调查问卷》等方式，并结合审计过程中关注到的个人收入、用车、出国、个人费用报销等方面的情况，检查个人廉政方面的问题。

四、民办中小学校长经济责任审计评价

在进行经济责任审计评价时，应注意审计评价围绕审计内容进行，超出经济责任审计范围的事项、未经审计的事项、未经查实的问题都不应进行评价。评价指标的筛选应结合被审计对象、审计内容及单位经济业务特点予以设置，同时应遵循综合反映原则和客观性原则，民办中小学兼具营利性属性和公益性属性，指标的选择应予以全面反映。本文以百分制构建经济评价模型，具体如表1。

每个评价指标分为优秀、良好、一般、较差四个档次，优秀为标准分值乘以系数1，良好为标准分值乘以系数0.8，一般为标准分值乘以系数0.6，较差为标准分值乘以系数0.4。

本文考虑民办中小学行业标准、相关管理政策及历史数据等因素设计评价标准，具体如表2。

根据上述评价标准计算出评价结果，评价结果分为优秀、良好、一般、较差四个档次，90分以上为优秀，70分至90分为良好，50分至70分为一般，50分以下为较差。根据评价结果做出科学、客观公正的审计评价结论，是经济责任审计工作的最终成果体现和最终目标要求。

五、民办中小学校长经济责任审计案例分析

以G学校为例，G学校地处我国民办教育第一大省广东，竞争激烈。G学校是一所十二年一贯制的寄宿制民办中小学，22年校龄，有良好的口碑和声誉。截至审计日G学校拥有教职工800人，在校生5 580人。L校长任期7年，主持学校全面工作，主管财务工作。

审计组主要对G学校事业发展、重大经济决策、执行财经政策、预算执行及其他财务收支、内部管理与控制，以及L校长廉洁自律情况进行了审计。审计期间，审计组通过查阅L校长任职期间与重大经济决策有关的会议记录、文件、制度和规定，审计G学校提供的会计账表、凭证及其他业务资料，开展问卷调查、召开座谈会、走访董事会成员等必要的审计程序，构建并利用模型进行指标计算、分析、打分并得出评价结论。L校长经济责任审计指标评价得分情况如表3。

（一）G学校事业发展与可持续发展方面

G学校事业发展与可持续发展方面得分25.6分。其中，收入年均增长率为3%，处于评分表的良好区间。经审计，L校长任职期间进行了四次收费调整，收费政策执行“新生新办法，老生老办法”的原则，在生源稳定的前提下，学费收入会呈现出稳定增长的态势。结余年增长率为-2%，处于评分表的较差区间，通过分析任期内历年收支余数据，并绘制曲线图可以清晰地发现，L校长任期内支出年均增长率高于收入年均增长率，存在一定的财务风险，这种现象在离任前两年表现得尤为突出，存在一定的短期行为。学生人数增长率为4.87%，处于评分表的良好区间；师资队伍结构和教学质量评价处于评分表的一般区间，主要由教师中高级职称人数过少，学校升学排名略微下降所致。

（二）重大经济决策方面

重大经济决策方面，决策合规率和决策实现率均为良好，综合得分16分。反映出L校长任职期间能够较好地遵守国家的财经纪律，坚持重大经济事项集体讨论、民主决策。

（三）G学校执行财经政策方面

G学校执行财经政策方面综合得分16分。其中，经济目标实现率处于评分表的良好区间，L校长较好地完成了董事会制定的经济目标。收入预算执行率为102.9%，表现优秀，反映出L校长在组织收入方面付出了努力，取得了绩效。支出预算执行率为93.7%，处于评分表的一般区间，通过深入挖掘数据信息，发现学校基础设施投入逐年减少，执行率仅为54.2%，不利于学校的长远发展。

（四）G学校财务管理方面

G学校财务管理方面综合得分17.6分。其中，资产负债率和资本保值增值率都处于优秀区间，L校长任职期间还清了前任遗留的贷款，购置了新的家具、电子设备等，办学条件得到改善。学校内控制度健全，但是资金结算、饭堂管理和工程维修等关键环节控制不严，因此在内部控制执行方面略有失分。L校长任职期间加大了教学科研投入，坚持国际化办学的特色发展道路，成立了国际部，开设了中加班、中美班等，特色建设投入增长较快，这些方面在评分表中都处于优秀区间，但是基础设施建设投入不足，处于评分表的较差区间。

综上，G学校审计评价得分75.2分，评价结果为良好。但是在结余年均增长率和投入增长率两个项目上得到了“较差”评价，反映出G学校在事业发展与可持续发展方面表现不佳。因此，提出如下问题及建议：

其一，虽然G学校办学收入稳步增长，但是L校长任期内办学成本的增长快过收入的增长，由于年度结余是G学校资金积累的唯一手段，年度结余为负值应引起管理层的关注。通过对办学成本进行分析，发现G学校人力资源投入增长过快，但并未达到应有的绩效；进一步分析学校薪酬数据及人员构成情况，发现学校少数管理人员酬金过高、学校存在非教师人员冗员现象，薪酬的分配对优秀教师激励不足，导致教学质量未得到应有的提高。建议G学校调整薪酬分配制度，制定能够有效激励教师绩效提升的合理薪酬体系，控制薪酬总量的增长。

其二，G学校对生源高度依赖，而基础设施的投入、教学水平的提高等措施对生源的影响是长期的。G学校近年在校舍维护、教学设备更新等方面的投入下降，已经与同区域新建的民办中小学在硬件条件上拉开了距离，对学校的持续发展十分不利。面对日益激烈的竞争，建议G学校制定中长期收支规划，投入资金努力改善教学设施，权衡工资福利等刚性支出与学校基础建设支出的比例，实现办学规模和教学质量的持续提升。

审计结束后，相关问题引起了G学校董事会、L校长和继任校长的重视，经过多次讨论，决定以审计报告为依据进行整改。G学校在收到审计报告后一个月内出具了整改报告，三个月出具了整改结果报告，此次经济责任审计达到了促进G学校科学发展、提高综合治理能力的目的。

【参考文献】

[1] 王文源.民办教育頂层制度设计之争[J].高教发展与评估，2014（4）：1-10.

[2] 何寿伦.高校内部经济责任审计关联方博弈 [J].财会通讯，2014（10）：79-81.

[3] 唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径 [J].审计研究，2015（2）：56-61.