新形势下的基层政府治理改革与创新探索

郄海潮

[摘要]基层政府治理能力的高低直接关系地方政治和经济的稳定与发展。近年来，我国基层治理的构思已经逐步明朗，基层政府治理理念也在不断创新，已逐渐趋向于注重公民参与、民主法治、公平公正、效能责任等方面。文章将在对基层政府的特征进行分析的基础上，结合基层政府治理建设改革的新契机，探索新形势下的基层政府治理改革与创新。

[关键词]基层政府；治理能力；困境；改革；创新

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]2095-5103（2017）03-0015-02

伴随市场化与城镇化的加速推进，我国正处于多元利益博弈的转型时期，而基础社会管理已经成为了一个焦点问题。在转型时期，基层政府如何能够创新社会管理体质，构建基层社会管理新格局，直接关系到基层社会的稳定以及地方的发展，这已经成为了当下理论界的热点话题。近年来，基层政府积极探索推进社会治理改革和创新，取得了一定的成效。同时，在党和国家的高度重视下，结合基层政府治理建设改革的新契机，应不断地对基层政府治理改革与创新路径进行进一步探索。本文围绕基层政府治理改革与创新进行詳细的探讨。

一、基层政府治理的特征

在各个国家与各个发展阶段，因为政府等级设立的不同，对基层政府的定义存在差别。比如美国的基层政府是市级政府，日本的基层政府是市町村，法国的市镇一级是最基层的政府。我国当前实施的是五级制政府，由低到高分别为乡（镇）、县（市）、市（地区）、省、中央，为此基层政府通常指的是乡（镇）、县（市）两级政府。基层政府是一个国家最低层级的政府。关于其的职能和从属关系，基层政府带有显著的双重性：其一，基层政府是同等级的人民代表大会和常务委员会的执行机构，对其负责且报告工作；其二，其对上级政府负责，接受上一级政府的指挥，完成上级政府下达的有关工作。各个级别的政府均拥有实行管理本行政地区内的行政事项的权责。基层政府的职能是管理本行政区域内的基层行政事项。鉴于此，我国基层政府治理的特征集中体现在如下三个方面。

一是基层性。基层政府是级别最低的政府单位与行政机构，是国家政权的根基，其管理的是政府与社会最基本的事项。二是直接性。基层政府是国家政权的基础，政府开展有关活动时面对的是人民大众，大部分和基层群众的日常生活、工作密切关联，关联最紧密、最直接。其职能也体现出较为显著的公共服务与社会管理的特点，政治统治职能比较薄弱。三是复杂性。可是因为中国人数众多与国土面积广阔，基层人民的生活工作牵涉到诸多方面，利益需求也各不相同，尤其是近些年因为各项变革的推动，社会改革历程增快，另外各种利益重新组合，且在不同层级上存在着程度不等的冲突。作为国家政权的基础，社会的冲突与问题通常体现在基层政府。而对于基层政府而言，调节与均衡各方利益是特别繁杂的过程，假如处理不恰当，较易导致社会问题，不利于社会的安定。

二、新形势下基层政府治理建设改革的新契机

1.国家治理与法治建设的新阶段

立足于人类社会发展的维度而言，国家和社会两者间的关系大概历经了专制（Autocracy）、统治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等五个时期。从“管理”转变为“治理”，代表着国家和社会的一个新时期的变化。在中国，专制、统治、管制历经了较长一段时间，步入21世纪以来，中国共产党与中央政府深入探究且捋顺了国家与社会的关系。

2002年，“社会管理”第一次在中国共产党的十六大报告中提出，之后社会管理变成国内各个级别的政府改变自身职能的一项主要工作。伴随社会的前进，国家和社会两者间的关系也在产生巨大的变化，其的关系也不断被重审与改进。

2013年11月9日至12日在北京召开全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“国家治理”得到了确定与表现，且将改进国家治理机制与提高治理水平当作将来的重点建设目标。另外，治理水平的提升离不开相关配套机制的保障，特别是要保证宪法等法制规章在治理能力提升中的功能。

2014年10月20日至23日在北京召开十八届三中四中全会时指出全方位推动依法治国，整体目标是构建与我国基本现状相一致的法治机制，将我国建设为法治国家。此与之前的“依法治国”比较，一方面是一种继承，另一方面也是一种变革，这是因为其凸显了依法治国的“全方位性”与“依法治国和依宪执政”的科学理念。

2.基层行政管理体制改革的新探索

要尽快增强基层政府治理能力建设，必须要构建先进合理的现代行政管理体系。当前，中国政府管理体系的变革表现出史无前例的深度与宽度，对于基层政府治理水平的提升有一定程度的影响。比如：事业机构和公务员机制变革、行政放权、省直管县机制变革等等。本文以管理机制中最主要、最核心的内容——公务员机制变革作为实例，现代公务员机制建设是一项繁杂工作，其本质目标便是要构建一套政府满意、公务人员满意、群众满意的“三满意”制度，在“准入”“管理”“退出”三个环节建立合理的机制。第18届三中全会通过的《决定》指出，应深入实施公务员分类变革，尽快构建行政执法类、专技类公务人员招聘、使用管理机制。《专业技术类公务员管理暂行办法》与《行政执法类公务员管理暂行办法》牵涉基层在内的我国七百二十多万公务人员的自身利益。在该理念指引下，基层公务人员的变革也逐渐向更深程度实施，2014年12月2日政府全面深化改革领导小组会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务和职级并行制度的意见》，指出在职务以外建设职级上升渠道。此变革变为基层制度的治理在机制设计维度奠定了人员基础，同时为基层政府治理水平的提高创造人力条件。

3.新农村建设与新型城镇化建设“新政”的推行

对于中国这种传统和现代并存、乃至传统要素比现代要素还要多的处于转型阶段的社会来说，其社会治理的困难程度是无法想象的，特别是资源较为缺乏并且分布不均衡的农村就更加困难了。近年来，党与政府也以实行多种政策为措施，以提高政府治理水平为目的展开了有益的探索且已取得显著效果，比如新型城市化、新农村建设、农村土地流转新政、新农合等。

自从中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以后中国的城镇化历程显著增快，可是城镇化水平低下也是不可否认的事实，人口大量增长、生态大肆破坏、城乡贫富差距增大、资源匮乏等诸多城市问题也相应产生。为了妥善应对这些问题，党在第18届三中全会上指出要“继续走基于我国国情的新型城市化道路，推动以人为本的城市化……推动新农村建设与城市化的协同进行”。2015年，我党的《政府工作报告》也强调，要积极减小城市与乡村的经济发展差距，增快推动城乡协同发展，尽快构建和城乡统筹发展相一致的制度体系。毋庸置疑，此些“新政”的实施代表着基层政府将在社会建设中充当更重要的角色，另外也为乡（镇）、县（市）两个级别的政府治理水平的提高创造更多机遇。

三、新形势下的基层政府治理改革与创新

1.基层服务型政府构建下的政府职能转变

建设和谐社会，最关键的是要加快经济发展，让群众享受经济发展的成果。在增快经济发展速度的同时，更重视推动各种社会事业的发展，让经济和社会协同前进。此给各个乡、县基层政府处理有关问题明确了方向。要求我们尽快构建推动经济稳健发展的政府体系。（1）政府要制定与当地状况相一致的经济增长计划，确定经济发展的目标与任务；（2）要打造优良的投资环境，包含社会环境、硬件环境、政策环境等，增大招引资金的力度；（3）增强信息服务，增进当地和其他地区的经济来往，推动当地和其他地区的互动；（4）实行积极的就业政策，增大政府指引力度，健全市场就业体系，拓展就业规模，优化就业架构。健全自主创业鼓励机制，让更多人才变成创业者。要完善以所有劳动者为对象的职业教育培訓机制，增强乡村赋闲人员转移就业培训力度，给其打造优良的就业条件。要提升基层工作人员的收益，减小地区收益差距；（5）要变革当前实施的政府业绩考评体系。对领导的考评不将国内生产总值作为唯一指标，不将经济指标作为核心标准，而是将民众是否收益、经济是否稳健增长作为考评核心。

2.基于群众意愿与诉求的民主科学型政府决策

增快发展，是群众的意愿与诉求，怎样发展，需要制定合理的策略。部分策略失误的出现，主要是因为管理者的思想、理念不准确，主要是因为权利缺少制衡机制。为此要坚持以制度管理人员、以制度管理事务、以制度管理权利，构建完善监督权、实施权、决策权一方面互相牵制另一方面又互相推动的权利架构与运行体系。

第一，以群众需求作为决策的立足点。基层政府必须将民众的需求作为决策的立足点，统筹各方利益，和人民构建优良的伙伴关系。第二，注重政府决策中的民众参与。应深入尝试群众参与的先进决策形式。在重要问题的决策过程中，政府可立足本地现实状况，采用以协商为主的群众参与的治理形式，假如条件允许，增大群众参与决策的范畴。第三，注重政府决策前的全面调研。做出决策以前应当安排有关专业人士进行全面、深入地调研，为政府确定某种策略提供可靠根据，保证策略的科学性与实效性。第四，构建民主决策体制。对和经济社会发展、财政预算、宏观调整等重要问题相关的决策，应当在采用集体探讨方式的同时，广泛运用组织听证会、社会公式等方式，融合社会各个层面尤其是专业人士、专业组织的意见，降低决策的不科学性。第五，落实责任制，做到谁决策、谁负责。实施追责制。对由于决策不正确产生重大损失的，应当依照“谁决策，谁负责”的准则，严格追究有关人员的责任，来增强决策人员的决策压力，让决策人员在做有关决策的过程中更审慎，问题考虑的更周全，将避免盲目性，让决策更合理。

3.市场在资源配给过程中发挥基础效能

可是其还是法制经济，需要有法制规章的指引、规范、保证与制约。政府一定要积极顺应市场需要，主动革新治理形式，构建“运行协调、廉洁高效、公开透明、行为规范”的行政管理机制。

第一，明晰基层政府的职能与责任。以职能改变为中心，确立职责定位，构建权责清晰、运作通畅的基层政府机制。第二，遵循“有法必依、执法必严”的准则，全面依照法定权利来使用权利，管理经济层面与社会层面的行政事项。第三，构建完善的行政管理激励体系，提升行政速率，减少政府运行支出。严格追责，确保行政效率。第四，健全社会冲突防范调节体制。顺应社会架构与利益格局发展，构成合理高效的应急管理体制、诉求表述体制、权益保障体制、利益调节体制、矛盾调节体制。统筹使用行政、政策、经济、法律等举措与协商、引导、教育等方法，科学调节社会冲突，将问题控制在基层、解决在初始形态。目前应当着重处理好生态保护、侵害农民权益、土地征用、企业兼并重组、城市建设拆迁等人民群众较为关注的问题，坚决处理侵犯人民利益的行动，建设和谐社会。

责任编辑：乔咏波