碳税征收的社会公平原则及其实现路径

丁国民，李丹红

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)



碳税征收的社会公平原则及其实现路径

丁国民，李丹红

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)

日益严峻的全球气候变暖形势亟待有效的环境经济政策进行规制、化解，以减少二氧化碳排放为主要目的的碳税征收是解决该问题的有效途径。在碳税征收所面对的争议中，社会公平原则由于包含税负分担与税益分享公平的内容是公平原则中与纳税人利益直接关联的焦点问题。本文通过对碳税征收国外法律实践以及碳税征收所可能引发的社会公平问题进行分析，提出关于我国碳税征收社会公平原则实现路径的建议。

碳税征收；社会公平原则；实现路径

近年来，气候变化对农业、水资源、自然生态系统和海岸带方面造成的影响已严重威胁社会经济发展和人民群众身体健康，也意味着作为具有可操作性的减排措施，碳税征收的必要性愈发凸显。然而，从国家发改委和财政部发布“中国碳税税制框架设计”专题报告至今，碳税征收仍然处于持续酝酿状态，其中除了考虑征税可能对社会经济造成负面影响外，还包括对征税所可能引发的社会不公平现状加剧的考量。中国作为世界上最大的发展中国家，目前正处于经济学范式转换，经济增长方式转变，经济发展模式转化的关键时期，城市化建设以及居民生活水平提高仍是目前亟待解决的问题，而以减少二氧化碳排放为目的的税种开征必将对社会经济发展带来可预见的负面影响，包括经济增长总体放缓、企业生产压力增大、企业投资动力不足等，导致经济下行，并由此导致更加严重的失业等社会问题。与此同时，由于环保类的税种将对经济较为发达地区带来正影响并对落后地区带来负影响[1]，这可能加剧地区间经济发展的不平衡问题。因此解决碳税征收的社会公平问题对于排除征税阻碍，早日促成碳税征收政策的出台具有重要意义。

一、 碳税征收社会公平原则的理论基础及其内涵

社会公平原则是德国学者瓦格纳最早提出的，是其“四端九项”税收原则学说的重要组成部分。社会公平原则或称社会正义原则，它具体分为普遍原则和平等原则。普遍原则是指对一切有收入的国民，都要普遍征税，不能因身份或社会地位特殊而例外，要做到不偏不倚，根据瓦格纳的社会政策观点，税收的普遍性并不等于说每人都应交纳相同的税，征税应考虑纳税人的负担能力，对劳动所得或收入较少可减免税收，但这并不违背纳税的原则。平等原则是指不承认收入和财富的自然分配状态是合理的，应根据纳税能力的大小课税。为了适应各种不同的负担能力而平等课税，应采取累进税率，收入多的多纳税，收入少的少纳税，没有收入的免税，对财产所得和不劳所得加以重课，此谓平等，以符合社会政策的目的[2]。

结合本文探讨的碳税征收问题，普遍原则适用于纳税主体的确认以及碳税税基的确定。诚如瓦格纳所言，普遍征税不代表对“每个人”都征收等量的税额，而应当考虑纳税人能力(或称禀赋)以及在社会财富更为合理分配的条件下选择征税对象；平等原则也并非意味着不管收入多少等额征收，而是在更加注重社会公平的前提下达到相对平等的状态。

从法理层面分析，公平正义理论的学界泰斗——美国学者罗尔斯曾提出差别原则，即“社会和经济的不平等应这样安排：使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[3]由于主张最少受惠者的最大利益，又被称为“最大的最小值原则”。“差别原则”所体现的平等主义倾向于社会公平原则，而从经济学研究的角度看，“差别原则”关涉财富与收入的分配，相对功利主义原则而言，差别原则更好地解决了人际比较的问题。且罗尔斯对于“不正当的不平等”与“正当的不平等”的明确划分能够为本文社会公平原则的实现路径提供理论依据。

碳税征收的社会公平原则是指在碳税征收的各环节设计中应当遵循的社会公平原则，即要求税负分担应当在纳税主体之间进行合理分配，且税益分享应当承担起税收所具备的再分配职能以确保社会财富分配的公平[4]。

二、 碳税征收社会公平原则在国外碳税法律实践

(一)荷兰在碳税税负分担与税益分享公平方面的法律实践

为解决企业生产的负外部性问题，荷兰、丹麦、加拿大、澳大利亚、日本等国家先后开征碳税。其中，以最早征收碳税的国家——荷兰为例，其通过不同的税收条款将企业和家庭部门分开，实施不同的税率并启用不同的税收起征点，并且在实施差别税率下还对不同消费水平的个体适用不同水平的税率；在税收减免方面，荷兰法律规定：将不同收入人群划分成为若干个等级，在不同等级中规定一个能源平均消费值，低于该能源平均消费值的消费者可适用所得税减免的相关规定；与此同时，荷兰还实施税收循环机制，针对家庭部门和企业部门划分不同阶层，规定不同的所得税税率减免，同时根据经济发展适时调整减免税率和免税许可额度[5]。

(二)澳大利亚在碳税税益分享公平方面的法律实践

澳大利亚的碳税征收原则总体遵循税收中性原则，具体政策实施则符合社会公平原则的要求，主要体现在以下几个方面：第一，税收收入上，澳大利亚力求做到碳税收入的专款专用，在保持原来政府的税收收入水平的情况下将超出原数额部分全部返还给纳税人，而没有留存于政府或者由政府支配。根据澳大利亚碳税征收相关规定，其对碳税收入进行专项管理，在合适的机制下将该部分税收收入以规定的各种方式经由税收返还或者其他优惠政策全数返还给纳税人和用于环境保护项目，政府不得对该款项进行其他使用和支配；第二，因澳大利亚是典型的煤炭使用国家，因此开征碳税对于居民的收入分配影响较大，碳税的开征是通过物价机制的传导作用直接影响到居民生活的各个方面，从而使居民的收入差距拉大，为尽可能弥补征收碳税所带来的居民可支配收入差距增大的弊端，澳大利亚政府将碳税收入的百分之九十左右通过物价补贴、生活补贴、最低生活保障等方式来维持收入分配的社会公平状态，以使收入差距在开征碳税前后维持在同一水平；第三，具体实施过程中，澳大利亚秉承柔性的碳税征收机制，在税率设计方面采用逐年提高的方式，使碳税机制向碳排放交易转变；在税基选择方面，澳大利亚并没有采用宽税基，初期仅仅将国内的500家污染最为严重的企业纳入征收碳税的名单中，而没有将居民生活的碳排放以及私家汽车的碳排放纳入碳税征收范围，这种重点税源开征的办法能够有效地减少碳税开征的阻力，在征税初期不仅能有效加强企业碳排放“大户”的监督管理还能够有针对性地控制节能减排，起到碳税征收的直接目的；与此同时，澳大利亚还制定详尽的配套政策以更大限度地避免碳税征收可能引起的社会不公平现象，具体做法不仅包括对企业部门的配赠碳排放指标、给予信用贷款优惠、提供政府担保、发放免费的碳排放许可份额、税额减免等还包括对家庭部门的抚恤金、个人入息税减免、家庭税务补助金和社会保障方面的养老补助、单身家庭补助、低收入家庭保障等财政补助形式[6]。

(三)日本在碳税征收机制方面的社会公平原则实践

而作为碳税开征前与我国目前有着相似背景的日本，其在2007年开征碳税后，为解决新增税种造成的重复征税与加大征收成本等问题，又于2011年10月进行碳税改革，将碳税征收方式由环境税独立税方式改革为石油和煤炭税附加税方式。并且，为适应社会公平原则，日本环境省进一步制定碳税税率调整方案，对不同的化石燃料实行差别税率，并规定了一系列的碳税减免制度，明确具体的减免项目。同时，制定与碳税征收相适应的配套措施，通过其他税种的调整鼓励居民关注环保。值得借鉴的是日本环境省将碳税征收定位成一个全民负担参与的机制，面向社会广泛征求碳税设计方案，并根据民众要求进行合理的修改与调整，极大地排开了征收碳税的阻力，减轻了来自社会各方的反对压力[7]。

三、 碳税征收社会公平原则的实践偏离

尽管各国在碳税征收前都会对税收机制进行各方衡量与设计，并尽最大努力考虑碳税征收方案实施过程中可能出现的问题以避免出现较大失误，但税法的制定不可能尽善尽美、万无一失，碳税征收的实施过程不可能按照税法中明文规定的条款分毫不差地运行，碳税征收实践必然会与碳税征收机制理论发生偏离，这不仅由于先期理论与制度设计的不够完善，还由于实施过程中各类不可预见的情况。

(一)碳税的累退效应

根据碳税征收实践，Cornwell和Creedy对澳大利亚的碳税征收情况进行研究，得出了征收碳税将伴随累退效应的结论。在其他征收碳税的国家，例如丹麦、加拿大等，也有学者通过对其征收碳税的具体情况进行分析，通过碳税与消费价格的转化换算、碳税影响下的价格变化和替代效应等方式进行数据处理与模型设计，最终都能在不同国家适用不同碳税机制下得出碳税的开征将伴随碳税的累退性的结论[8]。累退效应主要体现为如果在碳税征收对象选择上对一般生活消费品征税则会让社会中低收入群体面临生活成本增大或者减少对生活必需品的购置导致生活质量降低，这就意味着征收碳税会扩大资本和劳动要素的收入分配差异，加大社会收入分配的不公，从而加剧社会不公平现象。

(二)碳税威胁部分产业发展

碳税的征收直接关系到能源的开采以及能源密集型产业的生产活动，由于征收碳税必然导致煤炭开采业、以煤炭等能源作为动力的冶金业、电力行业等的生产成本显著提高，且能源密集型行业可能还需负担能源开采阶段企业试图转嫁的一部分税负，致使生存发展压力进一步增大。在我国，重工业仍在经济结构中占有较大比重，这些行业的发展现状与前景始终牵动着经济发展的“神经”，故而征收碳税对该部分产业的影响力不容小觑，碳税征收设计需将其考虑其中并另辟蹊径使问题得以解决[9]。

(三)碳税将造成局部性失业

这一结论的得出依赖于碳税征收的经济理论基础，根据学者数据分析可知，碳税的开征将导致国民收入下降，即GDP存在大幅下降的可能，而根据奥肯定律，GDP增长与失业率之间存在反向变动关系，即GDP的下降会伴随失业率的上升，这是征收碳税给社会带来的间接影响。并且，根据实际情况分析，征收碳税所带来的失业不是全方位的周期性失业，而是由于征税所导致的煤炭生产企业的减少亦或企业为转移成本而削减劳动力所伴随而来的对煤炭工人或者相关岗位的需求减少，是典型的因劳动力技能不能满足现有生产需要和资本对劳动力的排挤而引致的结构性失业，又因失业人群主要集中在能源密集型产业，是存在于特定领域和行业的，因此又称为局部性失业。失业将大大降低该部分群体及其家庭的生活质量，而就我国的产业结构而言，以重工业为中心的第二产业中，煤炭行业与能源密集型产业占据着较大比重，因此，征收碳税所导致的局部性失业是较大范围内的“局部性”失业，必将拉大失业工人与其他群体的收入差距从而加剧社会财富分配的不公平现象。

四、碳税征收社会公平原则的实现路径

(一)碳税征收社会公平原则之税负分担公平

1.基于CGE模型分析的税率设计

根据英国经济学家庇古的观点，以污染所造成的危害程度对排污者征税来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距可以有效地纠正生产者的负外部性行为。而对排污者征税的最优税率应维持在使资源的有效配置能够实现帕累托最优的水平，即边际税率应当设置在排污者行为负外部性的社会边际损害水平，作为一种从量计征的计税方式，其单位税额应当是由使某项经济活动的边际社会成本与边际效益相等时所到达的均衡状态所对应的税率决定的。然而实际操作中，我们很难确定社会最优产出均衡点的边际外部成本，也难以用准确的货币值对其进行衡量。因此，在理论的最优庇古税难以实现时，次优条件下税率如何确定便成为中外学者探讨的焦点问题。清华大学低碳经济研究院低碳经济课题组以及清华大学财政税收研究所采用CGE模型，即一般均衡模型在实施碳税前对实行碳税的效果进行模拟，以期通过尝试纠错的方式对一系列可能的碳税税率进行分析，从而确定合理的碳税税率范围，再根据碳税实施过程的效果对碳税税率进行动态调整，设定合理的周期对碳税实施结果进行评价,据此更新动态、调整税率，并进一步考虑周期内的通货膨胀率等外生变量，以此确定施行的最优税率。由于通过一般均衡模型分析方法确定的碳税税率是在庇古税的理论基础上折衷作出的，在实施过程中能够有效地将外部不经济内部化，使排污者承担对环境造成损害的后果，即以合理的碳税税率使纳税人承担相应的税收负担，以此达到减少碳排放和增加社会上所有人的环境福利等目的，因此符合社会公平原则的基本要求，是在理论上可行、实践中可操作的税率设计方式。

2.碳税税基的确定

碳税征税目的主要为减少温室气体的排放，根据社会公平原则的普遍原则，温室气体不仅包括二氧化碳，还包括甲烷、氮氧化物等，化石燃料的燃烧，二氧化碳是其中最主要的产物，而其他氮氧化物、硫化物等都是其燃烧产物。根据上述CGE模型的分析方法，通过模型的模拟结果表明，征收碳税使化石燃料价格上升，增加了金属冶炼、水泥制造等“能源密集型”产业的生产成本，降低了消费者对该行业生产产品的需求，而此类能源密集型行业同时也是颗粒物、硫化物、氮氧化物的排放大户，这些传统大气污染物的排放量会随着针对二氧化碳排放所征的碳税的开征而显著降低。如若对其他化石燃料的共同产物同时征收税负则会造成该类生产企业税负过重的局面，不免有对同一种“化石燃料”燃烧行为征收多重税负的直观感受，并且，甲烷、氟利昂等温室气体的排放难以实际测量，根据该模型综合分析，在碳税的征税初期，应当采用较为狭窄的税基范围，即仅以化石燃料的碳含量作为碳税征收的税基。这样的税基选择不仅符合实际操作的需要也是出自避免对相关企业重复征税以达到税收负担公平的考虑，符合社会公平原则的基本要求[10]。

3.纳税主体的确定

为确定碳税的纳税主体，首先需要厘清对二氧化碳排放有需求的各方。对化石燃料燃烧有需求的无外乎企业部门和以家庭为单位的居民消费者。纳税主体的确认可从以下角度进行分析：首先，企业作为化石燃料的需求方主要是为借助化石燃料燃烧获得生产动力源，是为了保证企业的正常经营活动，而归根究底则是企业在经济活动中作为理性人的角色出于追求企业利润最大化以及效益最大化的考虑，更有甚者，是为了追求超额利润；而以家庭为单位的居民消费者对化石燃料的使用主要集中在我国长江以北地区和西部地区，是因自然气候引起的为保证冬季日常生活的供暖需求，是为满足基础生活需要。其次是碳税价格机制所可能引起的不公平现象——企业在缴纳税款时常常通过价格机制将一部分税额负担转嫁给消费者，因此如果将家庭作为纳税主体，则很可能造成重复征税。综上所述，碳税纳税主体应暂定为企业部门。将企业作为纳税主体主要出于以下考虑：一是避免重复征税，二是考虑相对于企业追求高额利润，家庭的碳排放是为满足基本生活需求，是出于对居民生存权的维护；三是碳排放作为生活必需品时其价格弹性小，对家庭部门征税并不能起到应有的效果，且根据上文分析，对家庭部门征收碳税很可能加剧社会贫富差距。因此为实现碳税征收的社会公平原则，应将纳税主体确定为企业部门。

(二)碳税征收社会公平原则之税益分享公平

碳税征收的社会公平不仅应当在征收碳税的先期即税负分担中体现，还应当在税收收入的分享中体现，而实现税益分享公平还需回归到最原始的税收收入的基本职能这一理论框架中进行考量。下文从碳税的税收返还机制和转移支付两个角度对实现社会公平原则进行探讨。

1.税收返还机制

税收返还方式的不同选择在实现社会公平原则方面所起的作用也不尽相同，其理论依据是不同的税收返还机制将引致不同的社会福利分配。此外税收返还方式分为税收返还和税收替代。税收返还是指将碳税的税收收入通过直接返还给“消费者”的方式直接增加“消费者”的福利，在征收碳税的具体环境中指的是通过各种合理的渠道将征收碳税所得的收入返还给“碳排放的购买者”或者称为“碳排放的消费者”；税收替代则是指在增加碳税征收后通过调整原来的扭曲税收的税率例如企业所得税、个人所得税、增值税等使得国家总体的税收收入水平保持不变，在此前提下对现有的各类税种及其税率进行适当调整，从而弱化征收碳税所带来的负面效应。根据曹静采用递归动态的一般均衡模型并取纳国务院发展研究中心编制的社会核算矩阵作为模型版本数据分析所得可知(见表1)碳税的税收所得在返还给居民的情况下，该分配方式对经济的系统扭曲为零，碳税对消费具有正的刺激作用，因为在将税收收入返还给消费者的情况下，居民的可支配收入因此有所提高，对家庭部门而言，税收返还可以带来正的福利，而在这种情况下，企业却会因征税而降低生产积极性抑或将生产成本通过价格机制进行传导，从而在产品市场价格提高的情况下促使消费者减少对其的消费而最终使企业福利有所下降，因而导致企业的投资规模进一步降低，且由数据可知，在征收单边碳税的假设前提下，综合消费量和投资量分析，税收返还时虽然能带来正的消费量却会导致负的投资量，企业负的投资量的数值往往大于给居民消费量带来的正面效应，亦即整体而言，效应呈现负值状态；而倘若通过碳税替代经济系统中的政策扭曲税种，由图表数据可知税收替代所致的投资量都是大于零的正数，且其企业的投资量完全可以抵消居民消费量的负面效应，即碳税对企业投资的正面影响完全超过了替代效应对消费者带来的负面影响，对整个社会而言，GDP的负面损失也会低于将税收返还于农户情景，因此，根据该分析结果，碳税的税收返还机制应为税收体系内各税种税率设计协调机制，即结合本国现有税种及其相关税率，在能够最大程度保障社会公平的前提下做出适合当前社会福利形势的选择[11]。

表1 不同税收循环方式下的碳税政策于2015年的综合影响

数据引自曹静《走低碳发展之路：中国碳税政策的设计及CGE模型分析》。

2.转移支付

1994年分税制改革后，财力性转移支付、专项转移支付以及税收返还三部分共同构成我国独具特色的以中央对地方的转移支付为主的财政转移支付制度。其作用在于弥补在收支划分制度下中央与地方以及地方各级政府之间财力的不均衡。而更深一层的含义是其作为一个国家公共财政的重要部分，发挥着弥补“市场失灵”，调节资源配置、进行收入分配的关键作用，是将以税收为主要收入来源的财政资金在社会中进行再分配的机制，作为对税收收入资金流最末端的一环，其能够在一定程度上决定社会公平原则能否在税益分享环节最终实现。为实现碳税在税益分享中的社会公平原则，结合我国财政转移支付制度现状，可从专项转移支付与财力性转移支付两个方面对以碳税税收收入为来源的财政资金进行合理配置[12]。

(1)财力性转移支付

根据财力性转移支付的性质特点，为保证碳税征收的社会公平原则，应当考虑我国西部地区的经济现状，在平衡东、西部在碳减排的经济负担上作出合理的制度安排。具体应当为在财力较为薄弱的地区对其碳税税收收入达到既定额度时通过财力性转移支付给予奖励，并督促地方政府将该部分财政资金用于对企业征收碳税的补贴。其次，西部由于其生态环境与东部地区禀赋差异明显，故以碳税征收目的来看，减少二氧化碳排放也仍需在客观条件上作出努力，即进行西部生态环境治理，将该财力性转移支付用于西部这一生态环境基础本就较为薄弱的地区，从碳税征收目的这一源头上紧扣要义。

(2)专项转移支付

根据专项转移支付的特征与其在实际操作中的表现，结合碳税征收的社会公平原则，可对该部分碳税税收收入的专项资金作出如下安排：第一，扶持绿色产业。因碳税具有特殊的环境保护目的，因此，在碳税税收收入这一专项资金的运用上也应当相对应地投入到与环境保护相关的产业中，而扶持绿色产业有利于从法律制度之外有效促进减少碳排放乃至改善生态环境基础，将一定额度内的专项转移支付划拨给地方政府用以扶持绿色产业是从税益分享角度促进社会公平原则的实现。第二，提高减少碳排放科技水平。节能减排的科学技术水平提高并将其运用于工业生产领域能够在生产操作中直接减少碳排放并间接影响至碳税征收。因此，将一部分专项转移支付运用到减排科技研究领域实际是在税收循环机制上通过税益分享传导至新一轮税负分担中，即通过源头处的减排降低对企业的碳税纳税压力。第三，征收碳税相关行业的工人扶贫及其职业技能培训。征收碳税必然导致相关行业市场退出的波动，因此在碳税开征后，相关行业的工人失业问题也应当引起重视，即上文所分析的征收碳税可能造成的局部性失业现象。为确保社会公平原则在碳税作为各类税种之一在收入分配调节中起到应有的作用，将适度的专项转移支付划拨至地方政府并用于相关行业的失业工人扶贫与为促使其再就业而为其安排职业技能培训上。这是从微观层面考虑碳税征收社会公平原则的实现。第四，用于区域生态环境治理。征收碳税归根结底是为适应可持续发展要求，因此在不同生态环境禀赋的各地域也应当有适量的专项资金投入，将碳税收入用于生态环境治理是税益分享的重要内容也能藉由碳税的税益分享提高广大民众的社会福利。

[1] 刘洁,李文.征收碳税对中国经济影响的实证[J].中国人口·资源与环境,2011(9)：99-104.

[2] 宋凤轩,于艳芳.财政与税收[M].第3版.北京：人民邮电出版社,2011.

[3] 罗尔斯.正义论[M].何怀宏,译.北京：中国社会科学出版社,1998.

[4] 赵君,赵涟漪.碳税征收公平原则的实现困境及突破[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2015(5)：124-125.

[5] 高炳巡,丁国民.碳税征收公平原则探讨[J].华北电力大学学报(社会科学版),2015(5)：19-23.

[6] 张宏伟.我国碳税开征的风险规避策略研究——基于澳大利亚碳税开征设计方案[J].税收经济研究,2012(6)：31-33.

[7] 李美琴. 日本碳税实践经验及启示[J].财务与金融,2014(3):59-63.

[8] 樊勇,张宏伟.碳税对我国城镇居民收入分配的累退效应与碳补贴方案设计[J].经济理论与经济管理,2013(7)：81-91.

[9] 王寅生.河北省钢铁产业低碳转型研究[D].天津：河北工业大学,2015.

[10] 常文韬.面向协同减排的城市能流—碳流系统分析模型及实例研究[D].天津：河北工业大学,2014.

[11] 曹静.走低碳发展之路：中国碳税政策的设计及CGE模型分析[J].金融研究,2009(12)：22-27.

[12] 岳希明,蔡萌.现代财政制度中的转移支付改革方向[J].中国人民大学学报,2014(5)：20-21.

(责任编辑：李潇雨)

The Social Justice Principle of Carbon Tax Levy and Its Realization Path

DING Guo-min，LI Dan-hong

(Law School of Fuzhou University,Fuzhou 350000,China)

Effective environmental economic policies are needed to regulate and resolve the increasingly severe situation of global warming. Carbon tax，with the main goal of reducing emissions of carbon dioxide is an useful way to solve this problem. Among all the carbon tax disputes, the principle of social justice becomes the focus one that directly relates to the interests of the taxpayers，for it contains the fairness of tax burden sharing and tax benefit sharing.Through analyzing the foreign law practice of carbon tax levy and the social justice problems caused by the carbon tax levy, this paper puts forward some suggestions about our country′s realization path of social justice principle of carbon tax levy.

carbon tax levy;the principle of social justice;realization path

2017-01-22

丁国民，男，福州大学法学院教授，博士生导师；李丹红，女，福州大学法学院硕士研究生。

F432.9

A

1008-2603(2017)02-0015-06