“黑名单”管理制度——行政机关实施“黑名单”是一种行政处罚

胡建淼

“黑名单”管理制度
——行政机关实施“黑名单”是一种行政处罚

胡建淼

国家行政学院法学部主任、教授

司法机关给当事人上“黑名单”属于司法管理行为，合同关系中的一方当事人给另一方当事人上“黑名单”属于民事行为，那么行政机关给公民上“黑名单”到底属于什么性质的行为呢？

行政机关将公民列入“黑名单”的情况非常复杂，但是，行政机关将公民列入“黑名单”，只要是以公民违法为前提，并直接导致公民声誉、人身权、财产权等合法权益受到限制或者剥夺的，就是一种行政处罚。行政处罚与其他行政行为不同的是，它具有制裁性（对违法者的制裁）、处分性（处分了相对人的权利与义务）、不利性（对相对人不利）和法定性（必须依法设定和依法实施）。在行政法学理论上，一般把行政处罚分为四类：第一类是人身罚，亦称自由罚，是指行政主体在一定期限内剥夺违法当事人人身自由的行政处罚。行政拘留就是一种典型的人身罚。第二类是资格罚，亦称能力罚，是指行政主体剥夺违法当事人某些特定行为能力和资格的处罚。责令停产停业，吊扣许可证、执照等行政处罚便属此类。第三类是财产罚，是指行政主体剥夺违法当事人某些财产所有权的行政处罚。罚款、没收违法所得、非法财物等便属财产罚。第四类是申诫罚，亦称精神罚或影响声誉罚，是指行政主体向违法当事人发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。警告是申诫罚的主要形式。《中华人民共和国行政处罚法》第8条从形式上把行政处罚分为七类：1．警告；2．罚款；3．没收违法所得、没收非法财物；4．责令停产停业；5．暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；6．行政拘留；7．法律、行政法规规定的其他行政处罚。

对照以上行政处罚的法律和理论，行政机关将公民、法人或者其他组织列入“黑名单”的行为，完全符合行政处罚的法律特征。上了“黑名单”的公民行为，无论是“不文明”行为还是“失信”行为，大多还是一种违法或者犯罪行为。一个典型的例子就是，国家旅游局制定的《游客不文明行为记录管理暂行办法》第5条规定：“游客在旅游活动中因下列行为受到行政处罚、法院判决承担责任的，或造成严重社会不良影响的，应当纳入旅游部门的‘游客不文明行为记录’：（一）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序；（二）破坏公共环境卫生、公共设施；（三）违反旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；（四）损毁、破坏旅游目的地文物古迹；（五）参与赌博、色情、毒品内容的活动或者危险性活动；（六）严重扰乱旅游秩序的活动；（七）国务院旅游主管部门认定的造成严重社会不良影响的其他行为。”这里哪一项行为不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定必须处罚的行为？

行政机关将公民、法人或者其他组织列入“黑名单”的行为，不仅以相对人存在违法行为为前提，而且具有极强的制裁性。行政处罚所包括的精神罚、财产罚、资格罚和人身罚等处罚功能，“黑名单”行为都兼而有之。将“黑名单”上网公布，这是精神罚；上了“黑名单”就被限贷、限购，这是资格罚；上了“黑名单”就被限制出国旅游，这是人身罚（人身行为自由权）。而且，“黑名单”处罚的严厉程度远远超过警告和罚款。从行政处罚的手段形式看，行政机关给相对人上“黑名单”的行为，属于《中华人民共和国行政处罚法》第8条第（七）项所规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。