中国海外耕地投资与粮食安全战略调整<br/>——兼评《中国海外耕地投资战略与对策》

中国海外耕地投资与粮食安全战略调整
——兼评《中国海外耕地投资战略与对策》

2017-05-16邹德文

社会科学动态 2017年3期

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前沿聚焦

中国海外耕地投资与粮食安全战略调整
——兼评《中国海外耕地投资战略与对策》

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在经济全球化背景下，全球粮食不安全状况和 “人口—土地—技术”配置的不均衡导致了海外耕地投资趋势的不可逆转，不少国家开始实施海外耕地投资进行粮食生产，以保障其国内的粮食安全。在当前国内外环境中，中国已经具备了主动利用外国农业资源调剂国内粮食余缺的能力，中国应将海外耕地投资作为保障粮食供给的补充手段。并且，将海外耕地投资纳入到中国农业 “走出去”战略和粮食安全战略的顶层设计中，不仅是中国建立持续、稳定、安全的全球粮食获取网络的需要，也是参与全球政治力量格局大调整和建立新型全球治理结构的需要。

粮食供应；粮食贸易；海外耕地投资；粮食安全

一、全球海外耕地投资的背景

在过去的50年里，随着农业技术的进步和耕地面积的扩充，全球粮食总产量大约增长了3倍。联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）统计数据显示，1961—2014年，全球谷物产量年均增长2.22%，高于同期人口年均增速1.64%，人均谷物占有量稳步提高。虽然全球粮食生产取得了巨大成就，但是随着全球人口特别是发展中国家人口的快速增长，世界粮食安全的基础依然薄弱，目前全球仍有7.94亿人因饥饿和营养不良患病，其中亚洲拥有绝对人口数量最大的群体，达到5.32亿人，而非洲拥有19.8%的最高营养不良患病人口比例，数量达到2.35亿人。从地区分布来看，广大不发达地区的粮食安全形势不容乐观，面临粮食安全的国家大多位于亚洲、非洲、中美洲和南美洲地区（图1）。此外，由于粮食具有战略品的属性，众多WTO成员国采取了与国际粮食自由贸易规则相违背的如降低粮食进口关税和限制粮食出口数量等措施，传达了更为紧张的国际粮食市场供需形势信号①。据统计，1961—2013年，全球谷物贸易量占生产总量的比重一直维持在9—14%，占比较低；且自2007年以来，国际谷物价格指数就一直在高位徘徊。纵观世界粮食安全形势变化的历史，世界粮食供需总体趋紧平衡，但区域性短缺和粮食不安全问题突出，粮食危机的风险始终存在②。

图1 1961—2013年全球平均日人均热量摄入量分布情况

目前，全球还有大量土地可供农业种植，但是这种后备耕地资源的分布极不均衡，FAO统计数据显示，全球90%的后备耕地资源位于拉丁美洲和撒哈拉以南非洲地区③。从农业生产条件看，拉丁美洲国家和撒哈拉以南非洲国家气候适宜、土壤肥沃，土地资源和水资源都有很大的开发潜力，但由于农业生产技术落后，其粮食生产率十分低下。反观亚洲和欧洲地区，大多数亚洲和欧洲国家尽管掌握先进的农业生产技术，但人均耕地面积较小，资源局限突出④。

在经济全球化背景下，全球粮食不安全状况和“人口—土地—技术”配置的不均衡导致了海外耕地投资趋势的不可逆转。不少国家开始实施海外耕地投资进行粮食生产，以保障其国内的粮食安全⑤。开展海外耕地投资进行粮食种植不仅能够在一定程度上保证投资国的粮食安全，更能够为向东道国输出先进的生产技术和经验创造条件，帮助其提高农业生产水平，从而改善世界粮食供求状况，以应对国际粮价的高位波动及由此可能产生的国际粮食危机⑥。另外，全球海外耕地投资规模的快速扩大和相关问题的产生，也引起了相关国际组织的重视。世界银行、联合国粮农组织、联合国贸易和发展会议、国际农业发展基金、国际食物政策研究所等国际组织和机构纷纷参与到规范海外耕地投资的国际公约制定中，颁布了《负责任农业投资原则》、《海外耕地投资行为准则》、《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》等国际公约，来指导企业的海外耕地投资行为，并奠定了全球海外耕地投资规范化发展的基础⑦。

二、中国实施海外耕地投资的必要性与紧迫性

海外耕地投资与粮食安全问题紧密相关，在全球粮食安全形势不容乐观、海外耕地投资迅猛发展的现实背景下，作为全球人口第一大国和粮食进口大国的中国不能置身事外。目前，中国的粮食安全保障战略主要有两大抓手：一是强化对国内农业资源的综合利用，保证国内的粮食生产能力；二是通过与其他粮食出口大国的合作，加强贸易手段保证粮食供给的有效性⑧。然而，以上两个抓手均面临严峻挑战。

在国内供应方面，中国粮食自给率持续下降。本文利用FAO粮食产量和贸易数据计算了中国1961—2013年的粮食自给率。经测算，1961—2003年中国粮食自给率虽有波动，但始终保持在较高的水平，一直处于国家粮食安全警戒线0.95以上；从2004年开始，随着粮食净进口数量的扩大，中国粮食自给水平开始急速下降，并低于国家粮食安全警戒线，其中2012年和2013年粮食自给率更是跌破0.90，低于国家安全警戒线5—6个百分点（图2）。粮食自给率的下降表明，中国国内粮食供应能力和保障能力正在减弱。

图2 1961—2013年中国粮食自给率变化数据来源：FAO统计数据。

在国际贸易方面， “大国效应”日益凸显，贸易手段的可靠性逐渐降低。比较优势理论假定市场是完全竞争的，因而贸易双方往往是国际市场价格的接受者。但是，当一个国家某种商品的出口量或进口量在世界进出口总量中所占份额较大时，它往往对国际市场价格有举足轻重的影响力，这就是所谓的 “大国效应”⑨。《中国粮食年鉴2015》统计数据显示，从2003年开始，中国已经转变为一个粮食净进口国，粮食净进口量从2003年的171.2万吨迅速攀升至2014年的9831万吨，粮食净进口量占国内粮食产量的比例也由0.40%增长到16.20%。中国作为一个粮食进口大国，随着粮食进口规模的不断扩大，必然会引发 “大国效应”，造成国际粮价的大幅上涨，而国际粮价的攀升将会反过来遏制中国的粮食进口，从而对中国利用国际市场保障国内粮食供应产生不利影响⑩。特别是2008年以后，全球粮食市场进入高粮价时代，中国在粮食进口上的花费也持续走高，这不仅增大了中国的粮食购买压力，也提高了粮食获取的风险。

事实上，中国在粮食生产上已经取得了非凡的成就。FAO统计数据显示，中国拥有占世界9%的耕地资源和5.8%的水资源，却生产了约占世界23%的粮食，养活了世界20%的人口，对全球粮食安全作出了积极贡献。但改革开放以来，随着耕地数量的减少、质量的下降，农业灾害的频发和粮食需求总量的持续攀升，使得保障我国粮食安全变成了一项长期而艰巨的任务。面对国内农业资源日渐趋紧的约束现实、国际粮食市场日益增多的不确定性状况和国际上竞争日益激烈的海外耕地投资趋势，从国家层面对中国保障粮食安全的手段进行战略谋划势在必行。特别是我国 “一带一路”战略提出以来，以海外耕地投资的方式突破国家边界对耕地资源的束缚，不但有利于农业生产技术的扩散，更有利于全球粮食总体产量的提升，进而有利于提高整个世界的粮食安全保障程度。因此，我国应该充分借鉴国际上海外耕地投资的成功经验，在加大国内农业投资提高国内粮食产量的基础上，通过活跃的国际市场，凭借雄厚的外汇储备，借助他国丰富的耕地资源，大力推行海外耕地投资⑪。

三、海外耕地投资需要展开的理论研究和战略准备

中国部分企业已经自发加入到全球海外耕地投资活动中，尽管这引起了国际组织及相关媒体的关注，但我国政府对于利用外国耕地资源的问题却鲜有观点，更未出台利用海外耕地资源的有关政策。

根据Land Matrix、GRAIN、FAO和ILC等国际机构和组织已公开的海外耕地投资项目统计数据，截至2016年8月，中国在全球共有153个海外耕地投资项目，其中处于营运状态的项目147个，分别涉及耕地面积 702.39万公顷和 300.14万公顷（表1、图3），从项目数量来看，项目主要集中在亚洲和非洲，其营运项目数量分别为87个和33个，分别占计划投资项目数量的98.86%和86.84%；南美洲、欧洲、大洋洲和北美洲的计划投资项目数量虽然不及亚洲和非洲，但均已进入运营状态。从项目规模来看，首先，亚洲、大洋洲和南美洲是中国实际营运项目规模最大的地区，其规模总和为263.55万公顷，占中国实际营运海外耕地投资总规模的87.81%，相比之下，在非洲、欧洲和北美洲的运营项目规模较小；其次，中国在亚洲、非洲和南美洲进行海外耕地投资的投资意向十分浓厚，其计划投资项目规模总和为628.83万公顷，占中国海外耕地计划投资总规模的89.53%，但由于这三个地区的项目稳定性较差，其实际营运项目规模总和仅为227.39万公顷，项目规模缩水程度达63.84%，仅在非洲，实际营运项目规模与计划投资项目规模之间就存在着近10倍的落差。

表1 中国海外耕地投资项目地域分布情况

图3 中国海外耕地投资项目地域分布

由上述分析可知，目前中国海外耕地投资项目多分布于非洲、南美洲和部分亚洲发展中国家，并取得了一定进展。这些地区与国家几乎具备了作物种植、粮食生产的全部条件，但这些被投资国同时也存在着社会动荡、土地产权制度不完善、合同履行难以保障等问题，导致其实际运营项目的数量和规模与计划投资项目的数量和规模存在着一定落差；而社会治安良好、土地产权制度相对完备的欧洲、大洋洲和北美洲被投资国则不存在这些问题，其实际运营项目的数量和规模与计划投资非常接近。

立足于当前我国海外耕地投资案例，不难发现，海外耕地投资问题是一个涵盖广、跨学科的综合性难题，而我国海外耕地投资活动仍然处于企业自发进行的试探性介入阶段，对项目论证、投资决策、项目运营方面还有较大的盲目性。相比之下，日本政府早在1899年就开始资助国内相关公司赴南美洲秘鲁、巴西、哥伦比亚等国进行农业扩张，2008年时已在全球获得耕地面积约1200万公顷，相当于其国内耕地资源总量的3倍⑫。继日本之后，韩国、印度、沙特和卡塔尔等粮食紧缺国也逐步加入到海外耕地投资活动中，2008年4月韩国政府成立海外农业开发协力团以支持国内各相关组织获取海外土地资源，据不完全统计，该国目前在全球已获取耕地资源超过90万公顷，大约为其国内耕地资源总量的一半⑬。

因此，要解决中国企业海外耕地投资实践当中的问题，展开海外耕地投资方面的系统性、综合性研究显得尤为必要。第一，应该明确利用海外耕地资源对我国社会经济发展将产生什么样的影响。对海外耕地投资这一保障粮食安全的手段进行研究，不仅能够丰富粮食安全保障理论，更能够为我国制定海外耕地资源利用战略、引导企业有效开展海外耕地投资活动提供科学依据。第二，应该通过梳理当前海外耕地资源的地域分布、获取途径和利用模式等内容，综合农业生产技术、国家地缘政治关系、投资盈利等多个方面，归纳总结出海外耕地资源地域选择、利用模式选择的理论与方法，逐步形成中国企业的选择策略，协助和促进中国投资企业有效贯彻国家海外耕地投资战略，规避海外耕地投资风险，提升企业投资赢利水平，形成良性投资循环。第三，除严格遵守海外耕地投资国际公约，引导国内企业有序开展海外耕地投资活动外，我国也应该积极参与到相关国际规则的制定中去。一方面，基于当前海外耕地投资国际规则议程、形成、通过、执行、评估等方面的现实情况，运用相关学科理论探讨中国海外耕地投资国际规则话语权的提升策略；另一方面，从观念认识、战略设计、人才培养与使用、重大国际问题研究、国际合作战略调整等方面论述中国参与相关规则制定的前提条件与策略，逐步推动海外耕地投资国际规则向有利于中国的方向演进。

四、从《中国海外耕地投资战略与对策》看我国粮食安全战略调整

2015年12月由科学出版社出版的《中国海外耕地投资战略与对策——基于粮食安全的视角》（卢新海、韩璟著，以下简称《中国海外耕地投资战略与对策》），是一部关于利用海外耕地资源保障国家粮食安全的学术专著，也是我国首个海外耕地投资方面的系统性、综合性研究成果。在经济全球化浪潮的推进下，部分国家已经意识到耕地资源的战略属性，并将其视为与石油、矿产等资源同等重要的战略资源，鼓励本国企业在全球进行海外耕地投资布局⑭。海外耕地投资是当前国际政治、经济大背景下的新问题，《中国海外耕地投资战略与对策》从保障中国粮食安全，特别是保障中国粮食供给安全出发，提出了实施海外耕地投资的战略构想与实施策略。

从粮食供应上保障国家粮食安全一直是各国政府消除粮食不安全威胁的首要抓手。该书指出：“在中国当前内部水土资源约束和粮食需求状态下，完全利用国内农业资源保障粮食供给显得既不现实也不经济，从国际粮食市场保障粮食供给成为中国补充粮食供给的重要选项。”美国学者Brown认为，中国巨大的粮食缺口及其强大的购买能力将会买断全球粮食出口，从而导致其他贫穷国家难以通过国际粮食市场买到足够的粮食；中国最终将会动摇全球的粮食安全状态，世界将难以养活中国⑮。《中国海外耕地投资战略与对策》利用格兰杰因果关系检验模型对中国保障大米、小麦、玉米、大豆供给的贸易手段进行了测度，结果发现：作为中国主粮的大米、小麦、玉米、大豆对国际粮食市场均有较强的需求价格弹性，并且大米、小麦、玉米、大豆的国内价格对国际价格具有较高的敏感性。伴随着中国粮食净进口规模的扩大，中国利用国际粮食市场保障国内粮食供应所面临的价格风险也就越大。随后，该书对中国采用海外耕地投资手段保障国家粮食供给的可行性进行了分析，认为在当前国内外环境中，中国已经具备了主动利用外国农业资源调剂国内粮食余缺的能力，中国应将海外耕地投资作为保障粮食供给的补充手段。并且，将海外耕地投资纳入到中国农业 “走出去”战略和粮食安全战略的顶层设计中，不仅是中国建立持续、稳定、安全的全球粮食获取网络的需要，也是参与全球政治力量格局大调整和建立新型全球治理结构的需要。

FAO一直强调在全球粮食需求量持续增长的趋势下，开垦后备耕地资源和提高不发达地区的耕地利用水平是未来保障全球粮食安全的重要措施。《中国海外耕地投资战略与对策》从资源条件、生产基础、宏观环境、投资状况四个方面构建评价体系，分别对撒哈拉以南非洲地区、拉丁美洲地区、苏联地区和耕地充裕发达国家的海外耕地投资潜力进行了评价，挑选出了一批值得进行海外耕地投资的目标国。不仅如此，该书利用文献资料法和案例分析法对当前海外耕地投资模式及其特点进行了归纳总结，并提出了针对不同地区中国企业的海外耕地投资模式选择策略。

总的来说，《中国海外耕地投资战略与对策》着眼于我国粮食安全与可持续发展面临的新环境和新问题，目的是在未来新的农业生产环境、国际竞争环境和国内要素环境下，从根本上提升我国粮食安全保障能力，而不仅仅是解决国内粮食供给方面出现的短期困难或者为解决粮食供给短期增长问题而提供农业生产投资动力。同时，《中国海外耕地投资战略与对策》在新的技术、经济和国际环境下，在新的高度和视角重新认识了海外耕地投资举措对于我国保障粮食安全的战略意义。

在肯定其意义的同时，我们也看到，对于中国海外耕地投资的理论分析框架，以及基于微观数据的研究还有继续完善的空间。首先，与发达国家较为成熟的海外耕地投资活动不同，中国海外耕地投资是在中国作为最大的发展中国家和转型国家的双重身份下进行的，没有先例可循，将发达国家投资模式运用于作为发展中国家的中国，是否会存在适用性问题。其次，可能是受限于数据、资料的可得性，目前的研究还是主要基于宏观层面展开，企业作为海外耕地投资的投资主体，基于微观数据的研究将会更具有说服力和指导性。第三，基于东道国展开研究能够在一定程度上揭示出中国海外耕地投资的特点，但若能将投资母国与东道国作为一个统一的整体展开研究，更能全面提炼和总结出中国海外耕地投资的规律，研究结论也将更具一般性。因此，在现有研究的基础上，如何构建适合发展中国家，尤其适合作为转型大国和发展中大国的中国海外耕地投资的理论分析框架，以及基于微观数据的研究，可能是今后我国海外耕地投资研究的主要内容和方向。

注释：

① 黄善林、卢新海：《当前国际上海外耕地投资状况及其评析》，《中国土地科学》2010年第7期。

② 倪洪兴：《世界粮食安全形势及对我国的启示》，《中国党政干部论坛》2014年第9期。

③ 卢新海、韩璟：《当前非洲海外耕地投资东道国耕地投资潜力评价》，《中国土地科学》2014年第1期。

④ 王蕾、卢新海：《美国投资海外耕地国别选择模式的地缘分析》，《当代经济》2015年第36期。

⑤ 卢新海、陈丽芳：《基于层次分析法的海外耕地投资风险评价》，《资源开发与市场》2013年第3期。

⑥ 李睿璞、卢新海：《中国发展海外耕地投资的机遇与风险》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2010年第6期。

⑦ 卢新海、达吾然·沙合提汗、韩璟：《海外耕地投资法律规制及其对中国的启示》，《世界农业》2016年第4期。

⑧ 韩璟、卢新海：《海外耕地投资与粮食生产发展》，《土地经济研究》2014年第2期。

⑨ 李晓钟、张小蒂：《粮食进口贸易中 “大国效应”的实证分析》，《中国农村经济》2004年第10期。

⑩ 李炳坤：《加入世贸组织与农业发展对策》，《中国农村经济》2002年第1期。

11 卢新海：《海外耕地投资与中国面临的机遇、挑战与对策》，《湖北行政学院学报》2014年第3期。