深化行政审批制度改革的实践与思考

马小明

【摘要】行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是民主政治建设的重要内容，是政府职能转变的关键环节。党的十八大以来，简政放权、推进政府职能转变，成为中国全面深化改革的关键。在全面深化改革的关键时期，认真总结天台县行政审批制度改革取得的成效，梳理存在的问题，研究深化改革的具体建议和措施，对于推动政府职能转变，深化行政体制改革，具有十分重要的意义。

【关键词】行政审批制度；改革

一、天台县深化行政审批改革的主要做法和成效

天臺县在深化行政审批改革，推进政府简政放权，进一步服务便民、服务为民的这条改革之路上积极探索，主要经历了以下三个阶段并取得了一定成效：

1、行政服务中心的“一站式”服务探索。从2001年开始，国务院推行行政审批制度改革，全国各地纷纷建立起以组织、协调、监督为职能的“一站式”行政服务机构，天台县行政服务中心就是制度改革、社会管理创新的产物。天台县行政服务中心前身是天台县便民服务中心，于2001年10月正式启动运行。2007年7月，更名为行政服务中心。中心自成立以来，实行敞开式集中办公，在“全、简、快、降”四字上狠下工夫，按照“一门受理、集中办理、统一收费、限时办结”的原则，推行“六公开”服务，实行“五件”管理和“五制”办理，不断强化服务功能，牢牢抓住“便民”这主题，唱响发展主旋律，着力从管理模式、运行形式、服务方式上大胆创新，努力将中心建设成“为民服务的窗口、政府形象的窗口、精神文明的窗口和廉政建设示范窗口”。经过第一个五年的初创探索，天台县各部门建立规范了“一门受理、集中办理、统一收费、限时办结”的“一站式”运行模式。

2、职能归并下“两集中、两到位”的实践。中心成立的第二个五年是加强职能归并、狠抓“两集中、两到位”的实践期和经验积累期。全县28个部门在中心设置窗口（其中18个部门行政审批科成建制进驻），14个部门审批事项进入综合窗口，各部门向行政审批科进行了充分的授权，实现了从受理、现场踏勘、审核、审批、制证的一条龙服务。全县行政审批事项612项（含行政许可、行政确认、行政征收和其他行政权力事项），进中心审批事项565项，省级权力下放事项261项，县级下放到乡镇的有38项，项目的集中度达92.5%，一审一核项目达72%，中心年平均办件量为13万件左右，按时办结率达100%，基本实现了“政府审批一个窗口对外”的目标。2013年开始的第六轮行政审批制度改革，天台县主动探索规范行政审批中介机构管理、全面清理乡村两级前置盖章，积极实施商事登记制度改革、大力开展重点项目审批全程代理、有力推进流程再造、精简项目、联合审批、上门服务等，在关键环节、审批效率和服务质量上实现了新的突破，行政审批速度一直居台州市前列。其中中介机构改革和清理乡村两级前置盖章工作得到了省市领导的批示肯定，并在全市推广。中心先后被评为“省示范行政服务中心”、“浙江省创先争优先进基层党组织”、“浙江省模范集体”，并连续9年在全市群众满意指数测评中名列前茅。

二、当前存在的困难和问题

天台县深化行政审批制度改革工作虽然取得了明显成效，但也还存在不少问题和困难。主要表现在：

1、授权不充分，与原审批部门职责划分不清晰。一些职能部门拘泥于部门利益或存在“重审批轻监管”的观念，不愿将行政审批权转移给行政审批局。有的仅下放部分含金量较低的项目，对有含金量的项目仍牢牢抓在手里；有的仅将审批的部分流程下放至审批局，但在办理过程中需要的现场勘查、技术论证等环节仍掌握在原部门手中。这种授权的混乱和不充分将对行政审批局履职能力造成严重影响，甚至直接关系到行政审批局改革的成败。同时，行政审批局作为新增的行政机构，相关法律配套并不完善，与职能部门在审批责任和监管责任的划分上并不明确。

2、打破纵向间政府关系，横向协调难度大。审批局将各职能部门的行政审批权划转过来，是对政府各部门横向关系的一种调整。这种调整有助于突破传统行政审批方式的局限与不足，打破了一直以来中国政府“上下对口，左右对齐”的纵向格局。在这种背景下，一级政府的机构变革，经常受制于上下级政府固有机构模式的制约，导致工作乏力。实际上，行政审批局成立后很快就面临了这样的问题和挑战，天台县行政审批局没有“职责同构”格局下相对应的上级主管部门，需要沟通协调时，行政审批局就要与20多个县级平行职能部门及其对应的上级职能部门分别沟通，并需要应对来自多个上级部门的大量业务指导、政策学习、目标考核等对接工作，这不仅增加了协调的难度，而且影响工作效率。

三、深化天台县行政审批制度改革的思考与建议

根据中央和省市委关于深化行政审批制度改革的要求，并针对天台县推进相对集中行政许可试点工作中存在的主要问题和困难，建议如下：

1、加快简政放权，推动权力下放。一是为全面提高审批效率，推进政府职能转变，释放政府的管理效能，对直接面向基层、量大面广、由地方管理更加方便有效的经济社会事项，建议省级部门下发到县级和基层管理。如省级审批的土地、环评、合理用能等审批，在坚持统一管理的前提下，由省政府、下放给天台县审批。以及将市级行政审批权限原则上全部下放到县级，实行市县同权。二是做好部门之间的横向衔接。主要是审批职能剥离后，监管职能保留在原业务主管部门，所以，我们需要考虑在审批前的一些前期准备工作、审批过程中的踏勘和批后结果与监管部门做好衔接、反馈，做到事前、事中、事后的动态协调监管。

2、“横向集中”和“纵向调整”协同，实现通达衔接。要打通“最后一公里”，使改革落地，就必须协同改革，上下联动。一是做好与上级部门的衔接。省市一级部门要首先认可县审批局的审批结果，解决审批业务的网络问题。县审批局要及时关注上级业务部门召开的业务学习会、培训会和业务相关的各种会议通知，涉及业务方面的发文、信息共享和通报等，做好沟通协调。二是做好与乡镇和基层站所的衔接。有些部门在乡镇（街道）设有站所，下放了一定的审批职能，我们要以审批局成立为契机，推动这些职能的剥离和实施。要分两方面进行考虑和实施：只能如果不剥离，我们要防止主管部门把事项向基层站所下放来回避。如果剥离了，要由乡镇来实施，集中到乡镇便民服务中心办理，我们要做好人员力量的承接准备。

3、加大信息化建设力度，打造“一张网”审批系统。一是依托服务平台，构建覆盖本级政府的统一网上审批平台，实现各类审批行为的“一网进、一网批、一网出、一网监督”目标。二是建议由省里对“浙江政务服务网”统一进行升级完善，按照全省各部门的行政审批和业务管理需求，打通各部门之间审批和业务管理系统的信息壁垒，实现数据共享，建设统一的行政审批云数据库，并通过网络将各级平台、各个部门连接成为全省统一的审批服务体系，为网上审批提供技术支撑。三是推进行政审批云数据库与各专项数据库的互联互通，降低全社会行政审批成本。如，连接企业法人统一数字认证系统，实现企业法人电子身份一点登录、行政区域内统一认证。

4、加强“权力集中”与“权力制衡”并重。权力的高度集中，容易带来权力难以制约的风险。在行政审批局建制下，这一问题更需引起充分的注意。因此，在实行“行政审批局”模式的改革过程中，一方面需要相对集中行政许可权于审批局，另一方面也需要坚持权责一致原则和健全权力约束机制，我们要建立起事中事后监管机制、审管联动工作机制，通过“互联网+”，强化审批局与监管部门各自负责、双向制约责任体系，保障“审管分离”模式下不出现监管工作的空档和时间差，促进行政管理运行顺畅和监管到位。在保障审批权高效集中行使的同时，也要将审批权限放入监督约束的制度“笼子”里，让权力不能“任性”。