食品安全治理：从政府规制到协同治理

张志伟

【摘要】食品安全问题关系到民生，对其有效的治理是每个政府需要做到的工作，因此食品安全治理水平的高低也一定程度上反映了该政府的治理能力。本文对于目前就政府规制状态下，依旧频发的食品安全问题做出审视，从具体案例出发，比较协同治理状态下激励机制、约束机制、信息传递机制较政府规制状态下两者三个机制的不同点。希望能够为食品安全治理的协同治理之路提供一定帮助和启示。

【关键词】食品安全；政府规制；协同治理；比较

一、从政府规制到协同治理

1、政府规制到协同治理

协同机制的三层含义是：第一，数量上要实现“1+1>2”的协同效应；第二，质量上产生系统新的功能和结构；第三，层次上促使系统向高水平不断跃升。

在此基础上，政府为了更好地提供公共服务，尝试将部分公共事物外包给私人部门，在权力结构上并无本质变化，私人部门依附于政府，在更多时候，这种状态下是很难维系的，也无法调动起私人部门的工作积极性。协同政府则是始终在解决政府不同部门间的合作问题，在目前公管问题日渐复杂的今日，比如食品安全治理这类复杂事情已然不是单一部门能够解决的了。我们可以看到在协同治理状态下，公私合作和部门合作程度都较高，我们不能单纯关注到收购高质量的外包业务，对于部门间的协同推进也是必须的。

在本文中提到的政府规制阶段可以视为官僚制政府中常用的管理手段，可能包含一定的政府部门间合作；而在协同治理下，公共部门结合了营利性机构、非营利性组织、乃至个人，不仅仅是政府购买了外包的社会服务，也可能是社会形成了自觉的组织对社会公共事务负责。协同治理作为典型的多元化合作模式，其组织形式多样化、主体多元化、合作方式各异。

2、协同治理的保障机制

就协同治理而言，其保障机制或驱动力不同学者有不同想法，如利益驱动、命令驱动、心理驱动；激励机制、约束机制、信息传递机制等等看法。目前我国处于政府规制时代向协同治理的转型过程中，我们可以看到政府在公共事务管理上已经展开了公私合作，但是较为成功的典范可以说依旧较少，原因就是在这个转型的过程中，其机制的不完善导致的合作意愿随时间降低、合作的关系随时间弱化、合作的目的随时间变得模糊。

因此在这样的一个转型时期，协同治理的保障机制是必不可少的，不是说没有完善的机制保障我们就不迈出实践的一步。而是要在实践的过程中，逐步探索机制的建立。

3、食品安全协同治理

在民众参与公共事务管理逐渐增加的近一段时间来，民众参与的热情及能力有了明显提高，但是为什么食品安全问题依旧不断？部分学者开始意识到相关制度的安排需要考虑到政府规制、消费者参与以及生产者服从几个方面之间的互动。接下来，公共治理理论进一步发展了食品安全的治理主体，它倡导政府、市场和社会中间组织之间需要建立一种良性互動关系，这种关系的建立有利于提高公共事务的治理效率。而我理解的关系建立的前提就是有相应的机制保障，也需要社会相应的发展水平。

在文章的下一个部分我们就将探讨，政府规制与协同治理之间，食品安全治理保障机制之间的区别，即激励机制、约束机制、信息传递机制。而在协同治理之下，这三种机制又能为政府规制下产生的食品安全问题带来怎么样的获益。

二、政府规制下的治理保障机制问题

1、激励机制扭曲

（1）“国家免检产品”

“三鹿奶粉事件”作为震惊中外的一个食品安全问题事件，其导致的最直接结果之一就是中国取消了实行8年的“国家免检产品”机制，“国家免检产品”作为一个激励机制，其本质目的是希望企业在生产过程中出于信誉的考虑，保证产品的质量。但最终结果却是三鹿集团铤而走险，由于存在着消费者和厂家信息不对称的侥幸心理。同时，即使是由于食用其生产的问题奶制品，因为其危害需要时间产生，很难追溯到真正源头。“国家免检产品”这样的奖励机制反而成为了黑心厂家蒙混过关的利器。

我们要清楚，在这个从信用转化到经验的过程中，无辜婴儿付出的可是身体健康乃至生命安全的代价。这样的激励机制未免“成本过于高昂”。

（2）行业准入

行业准入看似是一种约束机制，但是其实不免有激励的因素在内，作为有资质的产品或者企业，必然在受到许可后，受到一定激励。

再看到行业准入的流程是什么样的，我国偏好对企业资质进行检查。即不分产品，企业需要为它的行业准入许可支付相应的评测费用。假设在接待评审机构的过程中，需要有其他的费用如住宿费，就餐等支出，这些费用也自然而然会落到企业头上。无形增加企业负担的同时其实也无形增加了评测机构受贿的嫌疑。准入作为一种企业的激励，实在不应该由企业承担相应费用，更不用说在这种机制下，更有评测机构受贿的可能性。企业认为只要缴费即可获得准入，从而忽略了在审查背后真正的目的是什么，又何以保障产品的质量。

（3）行政处罚怪象

我国行政处罚的对象是不合格企业，主要是对企业的吊销执照和罚款。其中罚款是最常用的行政处罚手段。罚款是企业的违法成本，而企业会在违法成本与违法收益之间衡量，甚至选择上缴罚款而违法获利。再加上管制机构可以从罚款金额中提留一定比例自用，因此形成了管制机构“钓鱼执法”的奇怪现象。

我国主要采取罚款手段，不但管制成本低，而且管制机构还能够从罚款中获得好处。

2、约束机制低效

（1）检测水平滞后

国外一些学者认为美国食品药品约束的目的是满足社会以及政府在卫生、安全方面的需求，然后传统的约束机制如：具有滞后性的法律法规这类手段明显是低效的。在三鹿奶粉事件中，除了法律法规角度的不足，惩罚力度的不足外。还有一点就是在食品安全技术检测问题上，凯式测氮法作为衡量奶制品质量的检测方法是否已经过时或者过于单一？中国测定蛋白质在食品中的含量采用凯氏定氮法，通过检测氮的含量推测蛋白质含量。而三聚氰胺含氮量高达66.6%，故被和水一起添加到牛奶中，即可通过落后的检验方法获得虚假的蛋白质含量。如此低效的质量检测方法，连奶农都能想到办法蒙混过关。

当然与检测水平相关的就是规制机构人员素质的差异，国内的检测机构缺乏真正的科学家，在人员雇佣方面更加倾向公务员的录用模式，必然无法有效对产品质量的检测方法及时更新。

（2）准入机制低效

此外国内的食品安全政府规制有一个特点，其偏好选择企业作为规制对象，进入市场前，企业需要获得准入的许可，而以企业作为规制对象有几个问题：

①企业作为规制对象，规制机构需要挨家挨户对企业进行审核，随着企业数量的增加，必然导致规制机构人员数量的增加，而机构人员数量的增加必然带来行政效率上的降低。

②审查需要大量的时间精力，随着企业规模的扩张，其审查流程的延长也是必然的。找来企业的不满。

仅以上两个问题就可能会导致规制机构在审查过程中放弃部分审查内容，降低准入门槛，最终导致食品安全问题。

三、协同治理保障机制的差异

本段就激励机制扭曲、约束机制低效、信息传递机制阻滞三个方面原因入手，探讨解决以上问题，协同治理的保障机制需要做出怎么样的变化，两者间的差异是怎么样的。

在食品安全治理过程中，政府及市场这两大主体，在产品生产直到进入到消费者胃中这个过程当中，从当前民众参与提升的情况下仍出现许多问题，各个主体在食品安全上究竟应当承担什么样的责任以及在协同治理建立的过程中，应该具备怎样的协同机制。

1、激励机制——协调各主体的利益关系

食品安全管理的力度取决于各个利益主体之间的博弈，同时也是政府政策制定的理论基础。在激励机制方面，对于缓解社会压力而言，积极的社会参与、良好的秩序是保证协同治理稳步推进的前提，因为协同治理主体大致分为公共部门、社会组织、个体三大类，只有将这三者的利益有效的整合，保证利益关系的平衡才能有效开展治理。

（1）第三方机构——行业协会

此外政府和行业协会间也存在着相互合作的利益驱动，这类协会在国外已经得到了良好的发展。在国内则正在萌芽阶段。

高专业高素养的行业协会是政府部门乐于见到的。规制部门会在政策制订前，专业意见由行业协会提供；规章起草完成后，行业协会能够提出改进意见。一个较高专业水准的行业协会，在政府政策制定过程中发挥重要的技术咨询作用，不但能够提高制定出的政策的可行性和有效性，还缓解了规制机构巨大的工作压力。

行业协会需要通过对政府部门积极的信息沟通，保证自己的价值体现。行业协会能够存在是因为行业协会能够为行业带来利益，能够为政府带来便利。成熟的行业协会能够不断吸引会员的增加，而协会为了保障自身团队的高素质，也必然有严格的入会机制，于是形成一个良性循环。因此，行业协会能够有效为政府提供信息，创造行业内良性机制。政府与行业协会间，即使不需要协议，一个良性高素质的行业協会能够有效与政府形成合作关系。

（2）规制机构的第三方化

在行业准入上，为了避免规制机构的“自私”心理，减轻机构压力，以产品作为行业准入的审查对象有助于减轻成本，引入第三方的机构为产品提供全程免费的审查流程，由国家财政直接支付审查费用。不但能够加强企业对于审查的重视度，也避免了受贿的情况。三方专业化机构的审查也能够保证规制的产品的质量。

（3）行政处罚方式的不同

行政罚款的费用杜绝由规制机构留用，甚至不以罚款为主要目的，处罚的形式可以是强制产品召回，责令停止销售，处罚信息公布，食品行政扣留等。单纯罚款的机制对于一家盈利性企业而言，并没有特别的威慑力，从其销售角度、名誉角度、日常运营角度出发的行政处罚才能够对企业起到正向激励的作用，一味简单的罚款不能达到理想的激励效果。

2、约束机制——有效的内外部约束机制

约束机制来说有很多种，包括法律形式约束关系，有效对食品安全的监督，治理对象的相互制约等。在协同关系上，我们需要明确多元主体在食品安全治理上的明确权利以及责任。

（1）约束机构专业化

在质量监督上，作为专业性要求较高的政府服务，其专业化的改变是必须的。而“去官僚化”是目前机构需要亟待解决的问题，它指削减机构领导、成员公务员的性质，加强成员在领域内科学家的性质。我们需要做到约束机构成员的独立性，不仅独立于政府外，也要独立于企业外。人员的招聘方式应该更加多的考量其专业性，其职能也着重放在科学研究上。

我们看到在政府规制下，质量监督的问题频出，部分原因其实就是监管部门这一主体与政府的脱离度不够，只能和政府被看作同一个主体。协同治理下这一主体需要具备一定的独立性。

（2）规制对象参与约束机制当中

对于约束对象来说，在协同关系上，约束对象在传统意义上处于被动性较高的地位，各种条约规制针对的都是约束对象，可以认为是企业。在协同概念的自由一点上极为欠缺。相反的协同治理的过程中不可或缺的一个主体就是被约束的对象，食品的供应者需要使其他主体明确他的利益需求是什么，达到目标合理的地步。

在政府规制下，企业作为被监管的对象，又是食品的直接生产者。在过去的较多案例中，基本都处于被动自我监督、被动危机处理、被动处罚的状态下。

不单纯是外部约束。在协同治理下，我们应该强调企业的自我约束。表现在企业的生产行为自我约束，产品质量自我检测。企业的“产权分离”应该做到，理性的企业管理者能够做到为企业的最佳发展制定政策，而所有者则在决策上不免带有感情色彩。

所以与政府规制不同的是，协同治理不但强调外部约束，同时看重内部约束，从而表现出其多元的特点。

（3）加强内部协同的效率

我国食品安全监管部门繁多，最多的时候部门多达十几个，即使是目前也没有到达精简的地步，就难免有部门间职能重叠的情况出现。此外在食品安全监管上，也没有相应的主导地位的部门存在。最后，在政府部门与第三部门间的只能分工上也是不清不楚。以上的情况导致在食品安全问题的处理上，容易出现不作为的现象，也为这种现象提供了借口。

约束机制最直接的就是法律形式上的约束，法律形式作为有迟滞性的约束形式，我们需要做到在问题出现时及时就法律内容进行修改，目前需要做的是：①明确政府不同部门在食品安全治理问题上的责任和权力。②第三方部门职能与政府部门职能明确分工，尽量走到第三方部门的独立性。

3、信息传递机制——建立流畅的信息交换体系

信息不对称是食品安全问题频繁发生的根源。食品安全治理的出发点是为解决由食品信息不对称所引起的市场失灵。因此，食品安全治理理应以减少信息不对称为目的。

（1）信息的不对称解决

这种信息不对称存在于政府部门、企业、消费者、第三方机构这四个主体之间，在每个同类主体间因竞争或合作不畅的关系也存在相应的信息不对称。

①存在于消费者和企业之间的信息不对称

企业作为直接的食品生产者，作为信息始终占有优势的一方，不免在消费过程中占有相对的主动性。

这一信息的不对称是几乎不能逆转的，治理的目的只能是企业将信息尽可能真实地传递给消费者。比如制定相应的食品包裝要求，建立可追溯食品信息渠道，确保食品宣传内容真实。

②政府部门之间的信息不对称

在食品安全治理过程中，多政府部门间的信息可能存在着沟通不畅、信息不共享的问题，也就可能在治理过程中造成重复执法或者不作为的现象。

政府部门间的合作，除了职能的明确外，信息的交换机制也是保障部门间协作的前提。从而促进主体之间从模糊的分工，利益的争执变成了向利益不冲突、分工明确过渡。

③第三方机构、政府部门与企业的信息不对称

企业作为在约束机制中的被约束对象，以往的规制模式是信息被迫输出，要解决约束机构与被约束对象的信息交换问题，就需要从被约束对象的自觉入手，积极配合检查，强调自我约束，强调企业责任感，将企业纳入约束体制中来。

（2）信息交换

在协同治理中，一个重要的特点是多元主体的积极参与。以往的经验是政府可以较快获得信息，社会组织可以下一步获得信息，处于信息链末端的总是群众。因此在过去的治理中，越是零散的团体可能对于治理的参与度越低。过去的信息交换可能是电视广播宣传、新闻传播、公告等。但是缺乏传播度。要保障信息的快速交换，考虑可以使用网络平台、新媒体、传统媒体、官方微博等多种手段。政府部门、第三方机构、企业需要愿意公开信息并分享。以上优点可以总结为：

网络平台存在双向互动的特点，可以有效调动群众积极性。此外网络作为目前普及率广泛的信息交换平台，已经受到越来越多人关注。

积极展开的信息交换能够建立群众信心，对于维持市场的良性、群众的积极性、协同的稳定性有极大帮助。

流畅的信息传递机制在协同治理中起到的维持多元主体参与积极性的作用，在协同治理下，我们多元主体需要明确问题、解决方式、事件处理结果、治理成果等多种信息，没有良好成果的产出，将不被认为是有效的治理，参与的多元主体自然失去活力。

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