论政府生态责任的法律保障机制的强化

田甜

摘要：身为公权代表的政府面对日益恶化的生态环境，理应履行其生态责任，充分发挥其在生态文明建设中的主导作用。法律作为强化政府生态责任最为强有力的手段，在保障政府承担生态责任的实践中还面临许多问题和及制度上障碍，比如政府作为生态责任主体的地位一直被忽略，在环境公益诉讼中的原告资格尚未得到确认，政府对生态侵害者的追责机制不够健全等。要充分发挥政府在生态保护中的主导作用，对相关法律制度进行完善和改革是当务之急，唯此才能进一步推进我国生态文明建设的顺利进行。

关键词：生态责任；公益诉讼；赔偿机制；生态补偿

一、政府履行生态责任的必要性

（一）是应对我国严峻生态形势的需要

近年来持续性雾霾天气加剧了人们对大气污染和生态环境恶化问题的关注，也凸显出政府在环境保护和加强生态责任承担方面的迫切性和必要性。作为一个全球性问题，持续恶化的生态破坏和环境污染已经严重危及人类的生存生态。改革开放以来一度为追求经济提升而忽略环境保护的发展战略也导致我国当前生态环境状况不容乐观，现在已成为影响我国经济社会发展的重大问题。“高生产、高消费、高污染”這种以破坏自然为代价的经济发展方式必将导致经济社会与自然环境间的不协调发展，代内、代际利益平衡均被打破。当前我国日益恶化的生态环境迫使政府必须采取强有力措施加强环境保护，改善生态环境，否则严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展和全面建设小康社会的实现。政府在应对现今的环境状况中负有不可推卸的生态责任，身为公共权力组织者，政府无疑肩负着管理社会事务，给人类带来福祉的重任。

（二）是科学发展观和建设责任政府和生态型政府的必然要求

已经被确立为建设和谐社会指导思想的科学发展观要求政府必须最大限度地促进人与自然的和谐，进行生态建设，履行政府的生态责任。市场经济的发展规律表明在市场失灵的特殊时期，政府作为公益角色介入并干预经济活动的必要性。要充分发挥其在促进人与自然和谐发展过程中的生态责任，政府必须以一定的法律法规作为支撑，凭借行政权力采取各种措施和手段创造出一个可持续发展的经济社会环境。政府在此过程中需要也能够通过通过自身的主导作用，运用多项政策法规奖励各种有益于社会的行为，借助行政、财政和税收等多种方法对污染环境等有害行为加以处理，从而实现代际发展公平，重建人类发展平衡，进而取得经济、社会与自然的和谐发展。

因此，政府在责任承担方面除了应担负起传统政府的政治责任、经济责任、政策责任、法律责任等责任之外，还应在生态责任和环境责任方面有所作为。与此同时，还要将各项责任高效结合，才能打造出真正的责任政府和生态型政府。

（三）完善我国环境保护法律体系的需要

政府生态责任的有效发挥离不开强有力法律保障体系。我国环境立法自改革开放以来已经初具规模，初步形成了环境资源法律法规体系，其中包含很多生态环境建设规划的制定，如水土保持规划、荒漠化防治规划、植树造林规划等。他们尽管在协调人与自然关系方面发挥了一定作用，但是也存在一定的问题。集中体现为立法比较零散，层级不高，科学性与可行性也有待进一步加强。比如其中的立法和相关规划主要是以政策和法规的形式出现的，缺乏有效的生态环境建设规划制度和建设管理体制。中央和地方、跨部门、跨时期规划之间之间缺乏协调，生态环境建设管理体系不统一，实践中政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，管理体系较为混乱，具有很大的言目性和随意性。鉴于当前立法已经无法完全满足生态环境建设的实际需要，生态保护方面完善的法律体系有待进一步完善。而且要让政府切实履行其生态责任，加强相关法律的健全和执行的有效性也是必由之路。

二、影响政府生态责任履行的主要法律障碍

（一）忽视政府的生态责任主体地位

当前立法在环境保护责任承担上存在“重污染企业职责，轻政府职责”这一问题。新《环境保护法》虽然在第6条对地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的义务虽然做了明确规定，28条也规定地方各级人民政府具有采取有效措施，改善环境质量之责，但这些义务性的规定政策性、倡导性较强，缺乏对政府生态责任的具体履行方式和违反这些规定应当承担的法律责任的界定。第24条、25条有关环境保护责任制度的进一步规定也并非针对政府，而是对制造环境污染和其他公害单位的企业责任追究制度。因此当前环境法律责任规定呈现以“规制污染源企业为核心”的特点，即关于排污主体的法律责任条款较多，而关于政府的法律责任的条款相对较少，而关于其他主体法律责任的规定更是少之又少。长期以来忽视了政府在涉及生态环境问题的主体地位。政府的生态责任更多的侧重于监管责任，不过是在出现问题时采取一些监管措施给予解决，是生态环境问题中的监管方，而不被认为是责任方。这种对各方主体归责严重失衡的立法结构无法与生态文明建设所要求的整体性和体系性的模式转型相适应。立法上政府生态责任的缺失会直接导致政府及其工作人员对生态问题的不重视，进而影响生态环境保护。实际上，政府也许可以对一家企业的污染问题推卸责任，但绝对不能对一个地区、一个国家的生态环境恶化推卸责任，政府应是生态责任的第一责任主体。

（二）生态公益诉讼中政府的原告资格受限

实践中提起生态侵害案件的话往往涉及公众利益，公益诉讼是优选的维权途径。虽然新的《民事诉讼法》确立了实施公益诉讼的法律基础，但当前的司法实践中真正以生态环境本身损害赔偿为目的的民事公益诉讼却并不多见。环境公益诉讼的价值在实践中并没得到充分发挥，其中一个很大的原因在于当前立法对公益诉讼原告资格的规定过于狭窄。依照我国《民事诉讼法》的规定，提起公益诉讼的原告主体被严格限定为国家机关和法律规定的社会团体，这就导致如果国家机关和法律规定的社会团体出于某些原因不能提起公益诉讼时，这一诉讼机制就不能启动。当前立法唯一规定环保部门可以作为公益诉讼原告的体现在《海洋保护法》第90条第2款，但该条也仅仅明确环保部门在海洋污染事件中可以提起诉讼，而对于其他的行政机关是否可以作为公益诉讼原告起诉我国法律并未作出具体规定。尽管司法实践中一些环保部门作为原告提起公益诉讼的情形屡屡出现。不可否认，行政机关尤其是环保部门作为公益诉讼原告相比社会团体应该更具优势，比如对辖区内的环境状况更为了解，具有较强经济能力，更有能力通过诉讼使辖区内或者跨辖区的公共利益得到保护。尽管实践中存在这种现象，但是没有明文法律规定很有可能造成政府部门因原告不适格而不予立案及驳回起诉。实践中也会造成行政机关在履行其生态保护责任时，怠于行使行政权或者因一定的利益关系不去行使行政权，进而导致辖区内的环境污染严重，损害公共利益。综上，当前环境公益诉讼的主体资格确定上立法与实践存在脱节，立法有必要赋予政府在生态公益诉讼时的原告主体资格，同时对配套制度进行完善。

（三）政府对生态破坏者追责机制不彻底

當前立法在环境污染责任追究的诉讼制度上也存在缺失与局限，普遍存在着“重环境污染防治，轻生态破坏惩治”的问题。尽管在民事法律责任追究上，新《环境保护法》第64条规定以《侵权责任法》的相关规定对行为人超越生态保护红线并发生损害的行为追究侵权责任。但实际上《侵权责任法》却丝毫体现不出关于侵害者对越线实施的生态破坏行为承担民事侵权责任的表述。当前民事制裁的固有模式，对生态环境违法行为难以起到有效制裁作用。有关行政责任第59条、第60条规定对企业事业单位和其他生产经营者的违法行为可以采取罚款行政处罚甚至处以限制生产、停产整治等，甚至是停产停业的法律责任等。这些规定所主要采取的是补偿性原则，这种追责方式也存在不足，比如罚款处罚的计算方式上就存在缺陷，当前处罚的数额往往只是计算已经发生的直接损失，但对有可能暂时没有出现的间接损失根本没有涉及。实际上间接损失在环境违法所造成的损失里面的比重有可能更大，不过是显现的晚些，这就导致受害人在真正起诉时很难主张损失的数额，甚至因超过诉讼时效而失去胜诉权。《环境保护法》第69条对于生态保护越线者的刑事责任亦做了规定，却仅有“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”这样笼统的规定。如此不具体的规定极易导致严重污染肇事者难以得到应有的惩罚，对重大环境污染事件的行为人，刑罚手段只是充当了行政处罚的辅助手段。除此之外，当前污染者的环境修复法律责任存在缺失。我国污染环境的损害赔偿责任主要是依据《侵权责任法》赔偿相关受害人的人身及财产权益的损害，而对环境本身的损害的污染治理和生态恢复的责任一直由政府承担，这对政府而言是一种既不公平也不合理的现象。因此《环境保护法》这些条文并没有为生态保护责任追究制度的落实提供更多的内容，生态保护责任追究制度的不完善是显而易见的。

三、完善政府生态责任承担的法律保障建议

（一）健全政府生态责任问责制

环境保护事关公共利益，政府理应成为环境保护的第一责任主体。要改善当前政府在生态责任承担方面失职的局面，建立健全政府环境责任的体系和制度是当前立法过程中的当务之急，而其中建立健全生态问责制，又是保证和强化政府生态责任的重中之重。必须在《环境保护法》中明确政府作为环境保护的第一责任主体的地位并明确其责任承担方式。彻底完成政府从监管者到责任人角色上的转变，提高政府环境保护意识。除了加大对政府主管部门的环境保护责任的规定，还要积极促进相关实施细则的通过。比如进一步完善《环境保护法》第26条中确定的环境保护目标责任制和考核评价制度。建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制，细化政府责任、领导责任和管理责任，对于因怠于履行生态责任而损害公众生态利益或者造成生态环境严重危害的政府，还应启动国家赔偿，甚至追究主要负责人的刑事责任等。在问责政府生态责任过程中，应首先明确问责对象到底是地方政府还是相关责任人，这是落实环保问责制的基础。在问责阶段，政府机关在落实责任追究和问责制时，要切实做到以事实为依据，以法律规定为准绳，坚持遵循权责统一、有错必究、过错与责任相对应、教育与惩戒相结合的原则，采取逐级问责的办法进行。程序上的严格必将对督促政府在生态环保方面有效作为，规范各自行政行为起到重要作用。

（二）赋予政府以环境公益诉讼诉讼主体资格

当前行政机关可以作为公益诉讼原告提起公益诉讼在当前立法中虽有一定的内容但是范围笼统模糊，使其公益诉讼起诉权为一种概念性规定。要解决这一问题，首先，应该细化行政机关公益诉讼原告资格。建议在《环境保护法》或者《民事诉讼法》等法律中或者司法解释中需要明确环保部门的公益诉讼起诉权，扩大公益诉讼的保护范围。从而使当前立法能够满足司法实践中的现实需要。最高院也可以根据各地由环保部门提起的公益诉讼案件作为指导性案件下发各院，使环保部门提起公益诉讼有法律保障。其次，应当建立诉前审查并将行政行为纳入公益诉讼范围。行政机关的宗旨与职责决定了行政机关具有公益诉讼的资格，但是公益诉讼也可能成为行政机关躲避责任的形式，将行政机关的不作为归咎于企业，形成滥诉。法院建立诉前审查制度，确定行政机关是否穷尽行政手段治理违法行为决定是否受理其提起的公益诉讼案件，只有行政机关穷尽手段仍然难以制裁该行为，保护社会公共利益时，人民法院才应当受理案件。在赋予环境行政机关起诉权时，一机关的行政行为在一定程度上可以作为公益诉讼的被告进行起诉，可以由其自行起诉或者由其他公益诉讼适格原告进行起诉。在环境管理机关内部可以设专门进行环境公益诉讼的部门，进行环境公益诉讼与内部机关的自我监察，防止不作为与乱作为，维护社会的公共利益。

（三）完善和加强政府对生态侵害者责任追究

当前立法除了应当强化生产企业与有关的行政机关本身的生态保护义务与责任外，还要对违反保护义务，造成生态破坏的责任人在民事、行政与刑事等法律责任的规定上进一步严格化。具体说来，首先，严格越线生态侵害者的民事责任追究。建议在《环境保护法》明确要求越线生态侵害者承担的民事责任，比如要其承担“停止侵害”与“恢复原状”的民事责任，以改善当前《环境保护法》和《侵权责任法》中对“生态破坏行为”不予惩治的现状，因为立即停止侵害，不致侵害进一步扩大是生态环境遭遇损害时，最直接和有效的方法；而待侵害状况得到控制，侵害者就应当承担“恢复原状”的法律责任。其次，对生态侵害者实施并加强行政处罚。一方面，应综合考虑实施生态破坏行为的责任人的侵害结果，危害程度以及侵害者违法所得等情况，在实施行政处罚时加强对行政处罚方式的探索，结合具体情况采取最适宜的处罚方式。另一方面，加大对生态侵害行政处罚之力度，夸大行政执法权。纠正当前立法过于偏重对污染处罚的现象，在确保环境保护主管部门职权的前提下，将生态行政执法上的执行权扩大至其他环境执法机关，从而促进行政处罚能够得到更好的落实。再次，对生态侵害者严格刑事责任。由于生态系统的整体性与不可逆转性，建议对于超越生态保护的生态侵害行为应当适当降低其处罚标准，对严重违反生态保护行为的侵害者施以严厉的刑事责任。以期发挥环境刑事责任追究机制在环境问题上的最后一道防线的价值，避免类似严重的生态破坏问题的再次发生。

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