立法为“PPP”模式发展保驾护航

摘要：2016年11月27日《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计，也是为推进“PPP”模式稳定有序发展提供强有力的制度保障。树立法治思维、用法治的方式去推进“PPP”模式，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，为“法治中国”建设增砖添瓦。

關键词：PPP；立法保障；法治建设

自2013年以来，我国政府密集出台政策措施推广“PPP”模式，“PPP”模式被快速的推广并实施。截止2016年9月，全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，其中已进入执行阶段项目946个，总投资额1.56万亿元。“PPP”模式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高效率，对提高我国资源利用效率、发展多种所有制形式、提高民营资本投资基础设施和公益项目的积极性、提高政府服务水平、化解地方债务风险、解决地方财政困难问题、为新一轮城镇化筹资、为社会提供更好的公共服务具有重要意义。但是，由于“PPP”是一种新生事物，我国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。最主要原因是由于“PPP”法律制度不完善，缺乏规制和保护造成的。

一、我国“PPP”模式存在的问题

（一）专门针对“PPP”模式的法律保障体系不健全

“PPP”项目实际上是在一系列的政策、法律和合同的约束下操作。但是由于颁布、修订、重新诠释法律法规而导致项目的合法性、合同协议的有效性等因素发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。“PPP”项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。我国缺少相关法律，对原先签订的“PPP”项目进行保护。如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式建设，原本计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。法律保障体系的不健全，严重制约了“PPP”模式的发展。

（二）政府在合作中经常缺少信用

政府信用的缺失是目前“PPP”模式中存在的最严重的问题。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。如在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

二、“PPP”模式国外立法的经验

“PPP”模式在我国是近一两年才得到快速发展，但是国外已经处于比较成熟的阶段，因而国外有着太多的东西需要我们学习和借鉴。

（一）英国

英国作为世界上第一个应用“PPP”模式的国家，积累了十分丰富的经验，并且取得了巨大的成功。英国是判例法国家，并没有关于“PPP”模式的专门立法，主要是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理，即“PPP”标准化合同。在PFI阶段，有3个政策性文件：2003年《应对投资风险》、2006年《强化长期伙伴关系》和2008年《基础设施采购：实现长期价值》。在PF2阶段，有1个政策性文件：2012年《PPP的新方式》。

通过这些规范，使得“PPP”模式运作更加透明安全，高效便捷，既强化了政府的内部监督，也加强了社会公众的外部监督，减少了潜在的运作风险，推动社会经济的发展，真正发挥了“PPP”模式所应该展现的价值。正是由于法律保障体系的健全完善，英国的“PPP”立法为世界各国提供了很好的示范作用。

（二）日本

日本作为亚洲经济最发达的国家，其“PPP”模式也是较为成熟，十分值得我们学习借鉴。日本“PPP”模式学习于英国模式，1999年颁布的《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》是日本的首部“PPP”法律。2001年、2011年及2013年又对这部法律进行了修改。

日本的“PPP”主要采用BTO（Build-Transfer-Operate，建设——移交——运营），这样有助于政府从始至终掌握项目的控制权，防止危害公共利益的情况发生。日本“PPP”主要采用政府付费的方式，这是秉承公共服务主要由政府提供的理念。

日本结合本国实际发展出一套独具特色的日本模式，这由其历史、文化、政治等因素所决定的。日本政府始终强调对社会的责任以及管理职能，因此对“PPP”项目的控制较为严格，即便由私人参与投资和提供服务，也需要被纳入到政府监管之中。

三、我国“PPP”模式的立法建议

（一）完善健全“PPP”法律体系

目前国家各部委颁行的规范文件多为原则性指导文件，并未专门就“PPP”模式出台国家层面的立法文件。因为缺乏国家层面的“PPP”法律法规，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力很低，缺乏全局性和系统性，政府和社会资本合作建设无法依据法律体系形成清晰有效的合同关系，也影响了社会资本的投资信心。“ PPP”模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。因此，应该从顶层开始，进行框架设计，建立国家层面的“ PPP”法律和制度体系。

（二）通过制度约束政府违约

目前在实际运作中，出现的最大问题就是政府经常性违约，不守信用。由于实践中缺少法律保障，大多数都是政府的承诺函，政府在推动，所以推出来的项目多，但是做的少。或者做了项目，政府无法按照合同完成支付义务。这也导致社会资本望而却步，害怕与虎谋皮，“赔了夫人又折兵”。“PPP”项目的特许经营协议/合同期长达数年、十几年甚至数十年，期间地方政府可能换届多次，因此，只有国家层面的完善的法律和制度体系才能给企业特别是民营企业更强的信心，更好地保证企业的权益，才能更有效地吸引社会投资参与。立法的方式规范“PPP”市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策“朝令夕改”的担忧。

结语

当前中央决策层大力推广“PPP”，并不是把其单纯作为一项政府融资工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务领域的变革。因此，现阶段我国“PPP”模式的发展要摒弃认识偏误，立足改革创新政府在公共服务领域的智能转型理念，建立“PPP”模式发展规范的良性环境。提高思想认识，积极探索构建一套促进“PPP”模式发展的科学的法律、法规，使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。

参考文献

[1]凤凰财经.全国PPP综合信息平台项目库第4期季报透视[EB]. http：//finance.ifeng.com/a/20161028/14969457_0.shtml 2016-10-28.

[2]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析 [J].中国软科学.2009年第2期.

作者简介：乔彦霏（1992-），男，汉族，山东高密人，四川省社会科学院，硕士研究生，主要从事地方立法研究。