开发性金融支持我国保障房行业的研究分析

刘研

摘 要：保障房建设在我国国民经济建设中占有重要地位，能够有效拉动地方经济增长，但因其建设周期长、资金需求量大，政府财力往往难以满足。开发性金融作为政府与市场的桥梁，具有服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，在我国保障房建设方面具有成功经验。本分分析了我国保障房行业发展的现状及趋势、投融资体制，总结了开发性金融支持保障房行业的成功经验和做法，指出了其面临的风险问题，并给出了下一步的政策建议。

关键词：保障房行业；开发性金融；棚户区改造

一、引言

保障房行业在我国国民经济中占有重要的地位，是解决中低收入家庭居民住房的主要途径，同时对于地方经济增长、拉动投资、促进房地产业健康发展和提升就业也具有举足轻重的作用。党中央、国务院历来重视保障房行业的发展，近年来陆续出台了多项政策支持其发展，同时央行、银监会也要求金融机构加大对保障房行业的支持力度，着力缓解其建设中遇到的资金不足问题。国家开发银行作为开发性金融机构，专门成立了住宅金融事业部，按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国保障房建设提供成本适当、长期稳定的建设资金，目前，开发银行已经成为支持我国保障房建设的主力银行。本文分析了我国保障房行业发展的现状，总结了开发性金融支持保障房发展的做法和对存在的风险进行了分析，并提出了相关政策建议。

二、我国保障房行业发展的现状及趋势

2016年以来，保障房的政策重心主要集中在三个层面：一是加大棚户区改造，提高棚改货币化安置比例；二是推进公租房货币化，并扩大到非户籍人口；三是全面实施政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作（PPP）模式。进入2017年后，保障房的政策重心不会发生太大变化，仍将主要围绕棚改及其货币化安置、公租房货币化及住房租赁市场发展、政府购买服务及PPP 的应用等展开，但与商品房去库存、新市民住房需求和购租并举的住房制度之间的联系将更加紧密。

（一）三年棚改计划接近尾声，棚户区改造仍将大规模推进

棚户区改造已成为保障性安居工程的绝对主体。2015～2017 年，国务院要求通过实施三年行动计划，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区1800万套，农村危房1060万户。目前，三年棚改计划已接近尾声，2017 年作为收尾之年，棚改力度将进一步加大。近期包括住建部在内的六大部委给地方政府下发通知，要求2017年继续大规模推进棚户区改造。作为稳投资、保民生、去库存的重要措施，住建部已经明确2017年棚改任务为600万套，与2016年持平，确保完成三年棚改计划。预计2017年度棚改实际开工可达全年实际新开工640万套左右，较上年增加10万套左右。

（二）“货币化棚改”有序推进，货币化安置比例将继续提高

货币化安置可以把过剩的商品房供应与庞大的棚改安置需求进行直接对接，当前已成为各地推进棚改的主渠道，也是加快去库存的重要途径之一。2016年3月，政府工作报告明确提出要提高棚改货币安置比例，国务院副总理张高丽在全国棚户区改造工作电视电话会议上也提出，要进一步提高棚改货币化安置。目前，“货币化棚改”工作正有序推进，2016年棚改货币化安置比例达到48.5%，比去年提高18.6个百分点。尽管热点城市房价过快上涨掀起了史上最严的楼市调控热潮，但大多数中小城市仍面临去库存压力，结合2016年度中央经济工作会议关于去库存的要求，2017 年房地产去库存的状态仍将延续，而棚改货币化安置仍是政策重点，尤其是库存规模较大、去库存周期较长的三四线城市。预计2017年度棚改货币化安置比例达到60%，比去年提高10个百分点左右，棚改安置货币化将达到380万套以上，假定每套安置房60～65平方米，估计可帮助消化2.4亿平方米左右的商品住房库存。

（三）住房租赁市场将加快培育，公租房建设运营日趋市场化

发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，是房地产长效机制建设的重要组成部分。2016年度中央经济工作会议明确指出促进房地产市场平稳健康发展，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿，规范开發、销售、中介等行为。未来几年，培育和发展住房租赁市场也将持续成为房地产的工作重点，支持住房租赁市场发展的配套税收优惠和金融支持政策也将抓紧出台。相关政策将支持开发企业利用已建成住房或新建住房开展租赁业务，鼓励开发企业出租库存商品住房；鼓励地方政府采取购买服务或政府和社会资本合作（PPP）模式，将现有政府投资和管理的公租房交由专业化、社会化企业运营管理。在此过程中，公租房建设运营将日趋市场化，并与住房租赁市场发展有机融合。而除商品住房供给偏紧的大中城市外，库存压力较大的中小城市公租房将完全货币化。

三、保障房建设的投融资体制

（一）保障房行业投资分析

2015年，保障性安居工程完成投资1.54万亿元，同期融资总额约为2.04万亿元。2016年棚户区改造投资规模或接近1.5 万亿元。当前，国内经济下行压力依然较大，未来两年GDP 增速仍将继续探底。为抑制资产泡沫，货币政策将继续保持稳健，扩张的财政政策将占据主导，而棚户区改造正是积极财政政策的重要组成部分。因此，2017年我国城镇棚户区改造新开工规模仍将创新高，并达到640万套左右。考虑到后续棚户区改造的难度越来越高，以及在建未完工项目规模依然庞大，预计2017年棚户区改造投资额可能超过1.6万亿元，达到历年来投资最高峰，全年或可拉动全社会投资增加2.2万亿元以上。

值得注意的是，随着货币化安置率的提升，棚户区改造的投资结构和方式也将明显转变。一是政府直接投资新建棚户区改造安置房项目的比重将明显下降，且将主要采用政府购买棚改服务等模式；二是通过货币化安置方式实施棚改带来的间接投资规模及占比将大幅提升，主要包括政府搭建平台、统购存量商品房（含共有产权）、货币直接补偿等方式。

（二）保障房行业融资分析

目前，我国保障性安居工程融资渠道主要分为政府内源融资、外源债务融资、民间资本参与三大类。由于具有公共物品性质，保障性安居工程建设对政府内源融资比较依赖， 即政府的资本金补助；外源融资方式上更偏好于债权融资，在债权融资中又依赖于国有银行等金融机构的贷款；民间资本参与方式以债券融资为主，股权融资比重偏低。

1.财政支持力度进一步加大。2015年度，全国各级财政共筹集安居工程资金6634亿元，其中中央财政2545亿元。预计2016年全年可达7200亿元左右。

2.社会渠道（不含银行贷款）融资增势明显减弱，民间资本参与度有所下降 。根据国家审计署的数据，2015 年，城镇保障性安居工程通过发行企业债券等社会渠道（不含银行贷款）筹集资金6965亿元，同比增长6.9%，增速较上年同期下降51.3个百分点，增势明显减弱，表明民间资本参与安居工程建设的积极性和途径依然受限。

3.金融机构大力支持保障房建设。2014 年以来，随着新一届中央政府把住房保障工作提升到前所未有的高度，并将棚户区改造作为战略重点，央行、银监会鼓励银行等金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，加大对保障性安居工程的信贷支持力度。根据中国人民银行的公布的数据，截至2015年末，金融机构房产开发贷款中，保障性住房开发贷款余额1.82万亿元，同比增长59.5%，增速较上年末提高2.5个百分点；全年增加6761亿元，同比多增2643亿元，增量占同期房产开发贷款的92.7%，较上年同期增量占比提高37.7个百分点。也就是说，全年新增房产开发贷款有九成以上投向保障性住房项目。截至2016年9月末，保障性住房开发贷款余额2.3万亿元，同比增长36.0%，银行贷款仍保持高速增长（见图1）。

四、开发性金融支持保障房行业的做法

（一）开发性金融的特征与作用

从理论上看，开发性金融是传统政策性金融的深化和发展。它以服务国家发展战略为宗旨，以保本微利为经营原则，依托国家信用，运用开发性方法和市场化运作，主要从事中长期投融资业务，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、提供公共产品、提高社会资源配置效率、熨平经济周期性波动等方面具有独特优势，是金融体系中不可替代的重要组成部分。概括起来，主要有以下几个核心原理：一是以服务国家战略为宗旨，始终把国家利益放在首位；二是以国家信用为依托，运用国家信用，通过市场化发债筹集资金；三是以保本微利为原则，不以盈利为首要目标，不追求利润最大化；四是以市场运作为模式，发挥政府与市场之间的桥梁纽带作用，规划先行，主动建设市场、信用、制度，促进项目的商业可持续运作。五是注重管控风险，有效平衡好风险与发展之间的关系。当前，我国经济发展进入新常态，更加需要开发性金融运用市场化方式，在重点领域、薄弱环节、关键时期发挥作用，为经济持续健康发展保驾护航。

（二）开发性金融支持保障房发展的成功实践

国家开发银行作为中国最大的开发性金融机构，历来高度重视对保障房行业特别是棚户区改造的支持。2005年3月，开行发放首笔30亿元贷款，给辽宁棚户区改造注入了启动资金，开启了我国银行业支持保障房建设的先河。2014年，按照国务院常务会议要求，国家开发银行成立了住宅金融事业部，按照“统一评级、统一授信、统借统还”的模式为棚户区改造提供大额、长期、低成本的资金，提高了整体融资能力和效率；坚持创新驱动，不断完善棚改评审模式机制，探索融资新路径，提出政府购买棚改服务融资模式，并被国务院确定为今后棚改融资的主要模式；设立棚改贷款审议“快通道”和专项贷款规模，加快项目评审和贷款发放；针对棚改业务特点，设计了“计划精准对接、债务风险管控、完善资金管理、立体贷后管理”的风险防控体系。2015年，发放棚户区改造贷款7509亿元，是2014年的1.84倍多，截至2015年末，棚改贷款余额1.31万元。2016年，预计发放棚户区改造贷款9500亿元。

（三）开发性金融支持保障房发展的具体做法

1.坚持规划先行，加大融智服务。规划先行是开发性金融支持保障房发展的一大特色。开发银行发挥专家、行业优势，与住建部、地方政府和客户开展规划合作，主动参与地方政府的年度保障房发展规划，系统设计相应的融资规划。2011年，住建部与国家开发銀行签署《开发性金融支持保障性安居工程建设合作协议》，双方将在住房保障投融资机制创新、住房保障体系建设、资金筹措方案研究与实施等方面加强全面合作，加快解决中低收入家庭住房困难问题。此后，开发银行又陆续与各省、自治区、直辖市分别签订战略合作协议，全力支持地方保障房和棚户区建设。

2.创新评审模式，探索融资新路径。2015年及以前，开发银行主要统借统还模式支持地方保障房和棚户区建设。即每个省、自治区、直辖市成立专门的省级保障房建设公司，由其作为全省保障房建设的统一借款主体，向开发银行申请借款，地市级保障房建设公司作为具体用款人，负责保障房项目的具体施工建设。开发银行通过“统一授信、统一评审、统借统还”模式，进行批量式操作，大大加快了项目受理、评审、合同签订、贷款发放等各环节业务进度，同时，省级保障房建设公司与省级人民政府签订委托代建协议，明确了还款资金的来源，确保了贷款安全。

2016年，开发银行主动应对新预算法实施带来的融资模式变化与挑战，适应经济新常态下保障房和棚户区改造项目融资评审模式，通过制度创新、机制创新，按照《中华人民共和国政府采购法》及实施条例，采用政府采购的模式（见图2）开展项目的评审。借款人由原来的融资平台变为市场化主体，还款来源由政府性债务转变为财政预算支出。项目由地方政府或其主管部门按照政府购买服务相关制度，履行完整、合规、有效的政府采购手续，由承接主体实施，采用政府向承接主体购买基本住房保障服务的模式运作。承接主体主要依托政府采购资金（即“政府付费”）回收投资成本和获取合理收益，开发银行向承接主体提供贷款支持。采用政府购买服务模式符合国际融资模式的发展方向及我国财政预算管理体制的改革方向，有助于防范和化解政府性债务风险，为开发性金融支持保障房建设提供了新的有效路径。

3.多渠道筹措资金，满足保障房建设资金需求。保障房建设具有周期长、资金需求大等特点。开发银行发挥自身优势，多渠道筹措资金。一是中国人民银行向开发银行发放抵押补充贷款（PSL），用于发放保障房贷款，同时开发银行向其它金融机构发行金融债券，筹集资金。二是通过资本金过桥贷款、专项建设基金，克服地方政府财力不足，满足保障房项目建设资本金需求，加快项目建设进程。三是盘活存量资产、优化资源配置，引导社会资金持续加大对各地棚改项目建设的支持力度，开发银行积极探索棚改贷款资产证券化等产品。2016年12月，开发银行在全国银行间债券市场发行2016年第三期开元信贷资产支持证券化产品，规模为118亿元，基础资产全部为棚户区改造贷款。这是开发银行继2015年创新发行国内首单和第二单棚改贷款证券化产品后，独家发行的国内第三单此类产品，规模超过了去年两单产品的总和。至此，开发银行棚改贷款证券化产品累计发行量已达218亿元。四是组建银团贷款。发挥开发银行牵头行的作用，引导其它金融机构积极参与保障房建设。五是多次下调棚改贷款利率，同时从项目前期开发、评审到后期资金支付等各环节均不收取任何费用，大大降低了棚改融资成本。

4.把棚户区改造与去库存紧密结合起来。对于商品住宅库存量大、消化周期长的市（县）采取差异化信贷政策，重点采用货币化安置方式给予支持，将货币化安置比例提高到至少50%。即开发银行贷款帮助居民通过自行购买商品房、政府购买商品房卖给安置居民或者直接给予货币补偿的方式进行安置。据统计，通过这种方式，开发银行帮助各地消化的库存商品房面积累计已超过1.2亿平方米。

5.推动多方协作配合，加强棚改贷款项目的管理，防范信贷风险。一是严格核定保障房项目建设内容，确保贷款资金重点用于棚户区居民改善居住条件，同时，对于申请开发银行专项基金和棚户区改造的项目，必须是纳入国家年度棚改计划的，防范假借棚改之名开展其他工程建设。二是建立“借、用、管、还”相统一的运作体制，逐级落实责任。主要内容包括：自主决定、自愿申报；量力而行、风险自担；借偿一体、谁借谁还；统借统还；偿债资金纳入财政预算等。三是明确贷款用途，严格资金审核。通过文件限定开发银行棚改贷款资金使用范围，具体包括项目地块征地、新建回迁安置款、房屋征收（拆迁）以及建设小区必要的配套设施，同时对资金支付双重审核。四是完善账户监管体系，确保资金合规使用。为确保棚户区改造贷款资金封闭运作、专款专用，开发银行明确借款人、用款人、项目法人在开发银行开立专户，通过受托支付至交易对手；涉及项目的施工单位及材料供应商等交易对手，在开发银行或开发银行指定的代理结算行开立专项结算账户，加强资金监控。五是定期联合地方纪检、审计、住建等部门，开展现场检查，跟踪项目工程进度，完善相关资料。

五、开发性金融支持保障房行业面临的风险问题及建议

（一）开发性金融支持保障房行业面临的风险问题

1.项目自身风险。保障房和棚改业务涉及利益主体多，程序链条长，总投资、总融资需求都有较大不确定性。项目一般需经过前期准备、征收实施和安置房建设、市政配套及回迁安置三大阶段，正常情况下约需历时48个月甚至更长时间。仅从开始准备到完成征迁方案就需6-7个月，此时就需要银行资金到位以备付征地拆迁。在实际工作中，“钉子户”、其他审批手续延迟、气候因素、防霾降尘政府强制停工等不可控因素，都会大大拖延工期，导致项目成本上升。

2.市场风险。在大力推进货币化安置的背景下，保障房与商品房间的通道已经打开。而随着货币政策回归稳健、二线城市重启限购，商品房市场已进入阶段性下行周期，其下行调整将直接传导到保障房市场。一方面可能影响部分地区保障性住房的正常销售进度；另一方面可能导致部分城市过快提高棚改货币化安置率，增加后续还款压力和风险；同时，部分高价拿地并配建保障房的开发商，也可能因资金周转问题而影响保障房项目建设。

3.地方债务风险。2016年开始，棚户区改造将主要采取两种方式：一是棚改货币化安置，二是政府购买棚改服务。尽管贷款对象不同，一个是地方政府，一个是市场承接主体，但最终都需要由地方财政来还款或支付购买棚改服务资金。而目前的问题是，各地财政收支矛盾日益突出，部分政府或无力兜底持续扩大的棚改相关债务。而且一旦地方财政延期支付购买棚改服务资金，市场承接主体也无法按时偿还棚改项目贷款本息。

（二）政策建议

1.繼续加大棚改信贷支持力度，提高货币化安置贷款比重。“十三五”时期，城镇棚改规模仍将在2000 万套以上，且“硬骨头”项目占较大比重， 改造任务依然艰巨。作为棚改主力银行，建议应进一步深化银政合作，紧密对接各地棚改规划，继续加大棚改信贷支持力度，2017 年力争新增棚改贷款1万亿元以上，并重点投向中西部地区、东北老工业地区、林区垦区、工矿地区。同时，会同住建部门进一步摸清各地商品房库存情况，细化棚改货币化安置要求，提高对棚改货币化补偿安置的定向信贷投放，尤其重点投向商品住宅库存量大、消化周期长的市县，2017 年货币化安置贷款比重争取达到65%左右。

2.支持新开工项目实施政府购买服务，并严格限定其范围。新建棚改项目将全面实施政府购买服务，政府购买棚改服务的购买主体为本级人民政府授权的棚改相关主管部门。建议发挥银政合作优势，对2016年及以后年度新开工棚改项目，通过专项过桥贷款、银团贷款等形式，支持各地全面实施政府购买棚改服务，支持符合条件的实施主体承接棚改项目。在项目选择上，要严格限定在政府应当承担的城市棚户区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面。

3.关注和支持PPP在棚改经营性设施和公租房领域的推广。棚改配套经营性基础设施、公租房及其配套基础设施的投资建设和运营管理将更多采用政府和社会资本合作（PPP）模式。建议密切关注PPP模式在棚改经营性基础设施和公租房领域的推广，努力拓宽PPP项目融资渠道，择优支持央企、地方国企、实力民企、外资等各类实施主体PPP模式参与棚改配套经营性基础设施、公租房及其配套基础设施的建设和运营管理。同时，建立绿色通道，加快PPP 项目贷款审批；创新和完善PPP 项目贷款风险管理体系，通过特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式，夯实贷款担保。

4.支持符合条件的企业持有经营规模化的住房租赁项目。培育和发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，也是未来房地产行业发展的新蓝海。建议开行充分发挥中长期贷款和开发性金融优势，创新金融产品和服务方式，探索开展住房租金收益权质押贷款等业务，支持符合条件的企业或机构通过利用现有库存商品住房、购买库存商品住房、新建租赁住房、与专业租赁机构合作等方式，持有经营规模化、专业化的住房租赁项目，尤其是有政府增信或财政贴息的、与公租房货币化相关的项目。同时，发挥“投贷债租证”综合金融优势，支持符合条件的住房租赁企业发行短期融资券、中期票据、非定向债务融资工具以及不动产证券化产品等，并关注各地房地产投资信托基金（REITs）试点。

5.密切关注地方债务情况，防范贷款风险。要密切关注地方政府债务变化情况和当地房地产情况，积极与地方政府保持沟通，督促地方政府落实好相关协议。对于出现风险的项目，可以通过提前回收贷款或者通过政府债提前置换贷款，切实防范贷款风险。

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Research and Analysis on Developmental Finance

Supporting China 's Indemnificatory Housing Industry

LIU Yan

（Shaanxi Provincial Branch of China Development Bank，Xi'an Shaanxi 710075 ）

Abstract： The construction of indemnificatory housing in China's national economic construction plays an important role， can effectively promote local economic growth， but because of its long construction period， the demand for funds， the government financial resources are often difficult to meet. As a bridge between the government and the market， the developmental finance has the advantage of serving the national strategy， relying on the credit support， market operation， low capital preservation， and has successful experience in the construction of the security housing in China. This paper analyzes the present situation and trend of the development of China's indemnificatory housing industry， summarizes the successful experiences and practices of the development of financial support to the housing industry， points out the risks and gives the next step of the policy recommendations.

Keywords： indemnificatory housing industry；developmental finance；Shanty town transformation

責任编辑、校对：张宏亮