河南省棚户区改造工作中的问题及对策研究

刘祎鹏

【摘 要】随着我国经济进入新常态，城市化进程不断加快，城乡居民居住条件较之前得到了很大改善，但仍有部分住房困难群体的存在，棚户区居民是其显著代表。棚户区改造进程的稳步推进，我国城市化进程就有了新的着力点，在总量和质量方面得到保证，促进经济社会持续健康发展。

【关键词】城市化；棚户区改造；稳步推进

一、棚户区改造工作是一项大的惠民工程

棚户区大多在城市建成区范围内，建房密度大、规划建设不合理、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差是其显著特点。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项惠民工程。

河南省一直以来高度重视棚户区改造工作，近两年来，河南省政府相继发布了系列政策文件，形成了较为完备的政策体系，各市、县人民政府以及省直有关部门认真落实政策精神，以政策精神为指导，结合实际情况采取具体措施。2015～2017年，河南省将改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房100万套和农村危房60万户。河南省始终贯彻住房供给侧结构性改革这条主线，以棚户区改造工作为基础，大力推行棚改货币化安置和公租房货币化，进一步打通保障房与商品房通道，在有效实现“去库存”的同时，为社会提供优质的保障性住房供应。

棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程。通过加快推进棚户区改造，让更多的棚户区居民住房条件早日得到改善，有利于破解城市内部二元结构难题，增强城市对人口的吸纳能力和综合承载力，推进以人为核心的新型城镇化建设；有利于促进土地集约节约利用，有效提高城市建设用地利用率；有利于增加普通商品住房供应，拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，发挥促进经济持续健康发展和民生不断改善的积极效应。2016年是“十三五”的开局之年，《政府工作报告》有明确要求，2016年还要开工改造600万套棚户区，同时要提高货币化安置比例。棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，广大城镇居民要求改善居住环境条件的呼声强烈，因此有必要加快改造的步伐，让惠民工程真正惠及人民。

二、河南省棚户区改造工作中存在的主要问题及原因

河南省在之前的棚戶区改造工作中取得了实质性进展，极大改善了棚户区及周边居民的生活环境，也解决了一些历史遗留的问题。但通过近两年来各地棚户区改造工作的经验中发现，在实施改造工作中时，仍存在一些亟待解决的问题。

一是棚户区改造工作中居民权益保障不到位。棚户区居民的原住房拆除后，其中一部分居民无法找到暂时安置点，造成其生活无定所，对社会治安和稳定产生了一定影响。棚户区改造安置房的条件过高或过低，且存在结构性失衡，无法与棚户区居民购买力相匹配，安置住房资源也无法得到优化配置，因而造成安置房保障不全面。造成这种局面主要有三方面的因素，一方面，居住在棚户区的居民大多是无业者或者其工资水平较低，生活条件较差，经济能力十分有限，不能及时补出房屋置换的差价。另一方面，开发商为了其经济利益的最大化，对棚户区居民的补助措施较为单一，力度不够，没能与棚户区居民达成合理的意见。最后，政府部门在棚户区居民与棚户区开发商之间的协调工作做得不够到位，导致其两者之间的矛盾不断加深。

二是拆迁问题。棚户区改造工作虽然是一项惠民工程，得到了大部分居民的理解和支持，但是在实际实施过程中出现了个别居民抵制拆迁工作、漫天要价等不和谐现象，严重影响了拆迁工作的进行。除此之外，暴力拆迁的现象还时有发生，为社会增加了不稳定因素，造成信访问题十分突出。棚户区拆迁的过程中，一些居民家庭必然存在违规私搭乱建的现象。如果进行拆迁，一方面按照《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，其私搭乱建的房屋属于无房屋产权，这部分房屋不予以拆迁赔偿，很明显居民这是无法接受的，因此增加了拆迁难度；另一方面，按照拆迁条例规定所得到的回迁房，其面积是按照有产权的房屋面积依照相应比例来进行安置，所以置换后的房屋不能满足居民的需求或需要居民补出较多的差价资金。由于一部分居民对赔偿措施不满意，抵触情绪十分巨大。开发商为加快工程进度，促进资金运转率，获得收益最大化，在没有和居民进行良好沟通的前提下，动用大型机器和社会人员，进行暴力强制拆除。棚户区居民进行抵制，双方之间发生激烈冲突，造成了人员受伤甚至死亡的情况，居民的人身安全无法得到保障。

三是资金匮乏影响棚户区改造效果。在现行的棚户区改造项目中，不乏一些因资金链断裂而中断的工程。棚户区项目开发商往往在项目开始运营之前夸下海口，保证按时按量的完成工程项目，并确保把这一项目打造成城市的亮点。但由于实施过程中，需承担来自各方面的资金压力和未预测到的风险，资金链运转缺乏统筹管理，最终导致资金链断裂，工程无法正常实施。棚户区改造涉及拆迁、征地、安置补偿等多个方面，在这其中任何一个方面都需要大量的资金支撑。况且近年来河南省房地产价格随全国房地产价格走势影响也在不断上涨，房价上涨也直接影响到改造成本的增加，也就提升了对改造资金的需求。目前棚户区改造项目的资金来源主要有三种渠道：棚户区改造专项资金，土地储备手段和实施主体自筹。当地政府在确定棚户区改造项目的同时，就需要拨付大量专项资金来用于支持棚户区改造工作，所以政府在财力有限的情况下每拨付一笔资金都会非常谨慎，所以资金实际到位的周期长。土地储备手段具有融资力度大且速度快的特点，可以最大程度的解决棚户区改造工作的启动资金问题，然而收储的范围有限且部分储备项目成本无法计入一级开发成本，就导致通过土地储备来筹集资金的手段也减弱了作用。实施主体自筹是以开发商为主体，依靠其自身的资金运作来实现资金平衡，但由于开发商只注重对建设用地进行开发盈利，忽视了对代征地的拆迁和安置工作，所以这种方法的作用并不明显。

四是政府配套措施不到位造成不良社会影响。棚户区改造项目是政府倡导的惠民工程，政府理应发挥职能积极推进项目进度。然而在工程实施过程中，政府部门存在在拆迁工作的前期没有做好充分准备；对拆迁对象实际情况掌握的不够全面真实；拆迁安置方案制定不够合理；对拆迁居民利益保障不足；拆迁工作宣传不到位的等问题。有的地方政府部门对棚户区改造项目表面重视，但实际却漠不关心。如某县政府对于其县城内部的棚户区改造项目专门成立了指挥部，并任命一名该县的县委常委同志担任指挥长，分管副县长担任副指挥长，虽然指挥机构成立，但该县的棚户区项目从开始至结束，指挥机构的领导几乎从未到过工地现场进行督导或实地为棚户区居民解决困难。此类现象也不乏在其他县市出现。出现类似问题，大部分的原因可归结为政府的行政能力不足，政府领导重视程度不够，没有出台相关的配套措施，政府和市场的角色定位不够明确。

三、推进河南省棚户区改造工作的对策

首先要多角度维护拆迁居民的个人权益。完善的社会保障制度是棚户区改造工作快速推进的有力保证，棚户区改造工作的顺利实施离不开社会保障制度的保驾护航。河南省应主要从就业保障及住房保障两方面来进一步完善社会保障制度。从就业保障制度而言，棚户区居民文化素质较低，缺乏工作技能、社会竞争力以及稳定的收入来源。因此可以通过在回迁安置房附近设立人才市场，为棚户区居民提供安保、家政等技术要求低的就业岗位，增加其就业机会和稳定的收入，使其生活逐步有所好转。从住房保障制度而言，河南省各地市一定要结合各自实际情况努力建立健全住房保障制度，将棚户区中的中低收入家庭纳入保障体系。在实地了解棚户区居民真实生活状况及其要求的基础上科学合理地确定保障对象，合理制定棚户区改造过程中住房保障的标准，确保与原住居民的住房购买力相适应，并严格对准入标准及购买资格进行审核，保证制度的有力性和公平性。

其次要积极创新融资模式，拓宽棚户区改造项目资金渠道。棚户区改造项目是否能够顺利实施并完成取决于充足的项目资金供应。根据河南省当前经济发展的形式和结构，河南省应大力推行PPP（公私合作伙伴关系，Public-Private Partnership）模式，是由政府发起的、公共部门和民营部门之间针对特定项目形成的一种长期性合作关系，实现了公共部门与私人部门之间的优势互补，体现了地方治理能力和治理体系的现代化水平。PPP模式拓宽了投融资渠道，发挥了公共资金的杠杆作用，降低了公私合作的交易成本，有助于激发和释放各类社会资本的投资活力，提高基础设施建设和管理运营效率，减轻地方政府在城镇化进程中面临的财政支出压力，降低地方政府债务杠杆。所以河南省应该以PPP模式为基础，利用开展棚户区改造的有利条件，继续拓宽棚户区改造项目资金渠道，确保改造资金来源多樣化，切实解决资金短缺问题。

再者各级政府要积极协调棚户区改造项目各相关方面的利益。棚户区改造工作主要涉及棚户区住户、开发商和政府部门。其中，棚户区住户主要为了得到了更多的置换房屋面积并实现自己的利益最大化，开发商最主要为了其最大化的利益，因此住户和开发商之间必然存在矛盾，且矛盾随时有激化的可能。因此，政府部门应站在社会大局的角度，在二者之间一定要扮演好润滑剂的角色，加强双方沟通，通过政府这个平台来实现双方利益的最大化。

最后各地市要严格落实河南省关于棚户区改造的相关政策。2015年12月31日、2016年1月13日河南省相继发布了《河南省人民政府关于进一步加强城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的意见》（豫政〔2015〕88号）、《河南省人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造货币化安置工作的指导意见》（豫政办〔2016〕4号），对棚户区改造工作进行了详细部署。各地市根据政策指导，结合当地实际，因地制宜，按要求推进棚户区改造工作。各地市必须高度重视棚户区改造工作的重要性，视拆迁工作和房屋置换工作为棚户区改造工作的重中之重。各地区有关主要领导要亲自到一线督导工作，切实履行职责，确保棚户区改造工作顺利推进。应形成严肃问责制度，层层落实责任，对于在棚户区改造工作中出现玩忽职守、为官不为等情况时，纪检监察机关应及时追究问责。这样不仅有利于改善当地棚户区居民的生活环境，优化城市市容市貌，助推当地经济发展，而且更是全省整体推进棚户区改造工作的基础。

河南省近年来聚焦实施国家粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区和中国河南自由贸易试验区五大国家战略规划，着力提高发展的协调性、均衡性和可持续性，在实现创新、协调、绿色、开放、共享发展中大有可为。在全面建成小康社会的关键时期，我省就是要以住房供给侧结构性改革这条主线，以棚户区改造工作为基础，大力推行棚改货币化安置工作，提高城镇化水平，让中原更加出彩。

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