土地整治引入开发性金融政府购买服务的思考——以南京市溧水区农业复垦项目为案例

■ 王伟林

（南京扬子开发投资有限公司，江苏 南京 211800）

土地整治引入开发性金融政府购买服务的思考
——以南京市溧水区农业复垦项目为案例

■ 王伟林

（南京扬子开发投资有限公司，江苏 南京 211800）

开发性金融政府购买服务成为土地整治融资的新模式。与传统融资方式相比，开发性金融政府购买服务具有贷款期限长、利率低、可以平滑财务支出、适应地方政府债务管理要求、规范资金使用等特点。文章结合南京市溧水区政府购买服务模式开展的土地整治案例进行研究，从项目融资结构、项目还款计划、财政能力认证等方面进行实证剖析，以期为项目具体融资实践提供操作指引。

土地整治；开发性金融；融资；政府购买服务

0 引言

土地整治工作是统筹城乡发展、推进新农村建设的重要举措，也是缓解建设用地供需矛盾的重要途径。通过城镇建设用地增减挂钩项目的实施，可以促进村庄合理布局、适当集中、改善农村居民生产生活条件，盘活农村存量建设用地，同时提升耕地质量，打造高产良田，促进区域现代化农业发展，具有社会、经济和生态多重效益。土地整治工作目前仍多为政府行为，所需资金主要由自有资金（财政投入）和债务资金（银行信贷贷款等）组成。土地整治资金的特点表现为垫付资金量大、投入集中、回收期长，尤其是在经济新常态下，我国财政收入进入低速增长通道，项目融资成本将对土地整治成本起着重要影响。

土地整治项目资金融资引入开发性金融的政府购买服务模式，为扩宽融资渠道提供了新的借鉴。政府购买服务也是履行政府职能的方式之一，是经济新常态下社会主义市场经济和财政支付的改革和创新。本文结合南京市溧水区农业复垦项目开发性金融政府购买服务模式下的融资，对政府购买服务进行全流程剖析，以期为土地整治融资提供思路借鉴。

1 开发性金融政府购买服务背景与内涵

1.1 背景

(1)严禁地方政府负债融资，明确举债途径。《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号），明确“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。”未来地方政府通过融资平台以负债方式融资的可行性越来越小，改革创新融资新路径势在必行。

(2)政府大力提倡政府购买服务、PPP等新型融资模式。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）出台政府购买服务模式，明确要求在公共服务领域中更多利用社会力量，加大政府购买服务力度；“关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知”（财综〔2014〕96号），对购买服务相关主体、服务事项与目录管理、购买方式和流程、预算和财务管理、绩效监管等作了全面规定，进一步加大政府购买服务力度；《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大公共产品和服务供给；《关于深化投融资体制改革的意见》规定，地方政府可以通过政府购买服务等模式在棚户区和危旧房改造、基础设施建设、交通、医疗、养老等多个领域，通过单个项目、组合项目、连片开发等多种形式扩大公共产品和服务供给。

1.2 内涵

(1)政府购买服务本质上包含政府和社会资本合作（Public-Private Partnership,PPP）。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求由以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。即，政府购买服务应该包含PPP，其内涵和外延较PPP项目更为广泛。

(2)开发性金融政府购买服务模式内涵。《国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号）指出，开发银行要充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用，努力拓宽项目的融资渠道；在监管政策允许范围内，给予社会资本合作项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；不断创新和完善PPP项目贷款风险管理体系，通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式，建立灵活有效的信用结构，切实防范贷款风险。国家开发银行积极推进政府购买服务方式融资的银企合作新模式，在棚户区改造、水利、环境整治等方面开展探索，并取得成效。本文认为开发性金融政府购买服务是指开发银行等开发性金融机构为支持政府和社会资本合作，为项目提供较长期限、差别化优惠利率等服务，以政府购买服务模式下的政府财政支出资金作为还款来源的项目融资模式。

2 土地整治开发性金融政府购买服务的特征与流程

2.1 特征

(1)提高土地整治工作效率。土地整治资金筹资情况从某种程度上决定着整治工作效率。土地整治项目具有资金占用量大、前期一次性投入大等特点，而以往农地整治项目主要资金来源为财政资金，受制于资金短缺，土地整治工作效率较低。本案例南京市溧水区2015年度农业复垦项目（一期）获得国家开发银行江苏省分行政府购买服务后，于次月实现了首笔20000万元资金发放，充分保证了项目在实施过程中的资金需求。

(2)贷款期限长，利率低，平滑财务支出，缓解财政支出压力。开发性金融机构项目融资显著特点之一是项目贷款期限较长，多为中长期贷款。而开发性金融资本金来源主要为国家财政资金注入，同商业银行贷款相比，开发性金融购买服务模式利率较低，本案例项目融资贷款利率仅为同期基准利率上浮5%，与商业银行融资利率相比要节约30%，贷款期限为12年，且有一年宽限期（宽限期内只需要还息不用还本）。按照合同约定，本案例第一年政府购买服务资金支出仅为3136万元，这种长期限、低利率的融资模式，通过“以时间换空间”，有效弥补了当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

(3)适应了地方政府债务管理的新要求。政府购买服务模式还款来源于承接主体和购买主体签订的《农业复垦项目政府购买服务合同》所获得的政府逐年采购服务资金，列入到财政中长期支出计划，购买资金属于每年财政支出，不属于财政负债，不会增加政府债务负担。

(4)利于土地集约利用，较好地实现土地增值收益。土地整治项目经济收益具有回收期长的特点，而通过开发性金融政府购买服务后，还款资金逐年分摊，可以减少地方政府突击出让土地偿还贷款的冲动，有利于地方政府合理安排土地开发计划，更好地开展土地整治工作。

(5)规范资金使用。为降低风险，开发性金融机构往往会采取一些风险缓释措施，较为常用的有要求项目融资贷款纳入其资金账户，接受监管等，这样可以较好地防止地方政府对项目融资“挪作他用”，确保土地整治资金能够专款专用。

2.2 融资流程

土地整理政府购买服务融资流程主要操作分为以下步骤：

(1)土地整理项目购买服务纳入政府采购目录。

(2)确定采购主体。由市（区、县）人民政府自身或者授权财政部门（或国土部门）作为土地整理政府购买服务的采购主体。

(3)确定承接主体。采购主体确定之后，采购主体通过公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等招标流程后确定土地整理项目承接主体，并由承接主体办理项目融资所需要的相应审批手续（如项目立项批复等审批、人大将项目政府购买资金列入财政预算的说明、财政部门对购买资金做出计划说明等）。

(4)购买服务合同签署。采购主体与承接主体签订政府购买服务协议，确定服务内容、期限、资金来源等。

(5)评级授信。银行根据项目可研报告、土地整理方案以及借款人财务状况等进行评级授信，确定贷款信用结构、还款来源、金额、期限和利率等。

(6)融资合同签订。开发银行与承接主体签订项目融资合同。

(7)贷款发放和还本付息。按照合同约定条件发放首笔贷款，同时按照约定进行贷款还本付息。

土地整治开发性金融购买服务流程具体见图1。

图1 土地整治开发性金融购买服务流程

3 土地整治开发性金融政府购买服务融资案例分析

南京市溧水区2015年度土地整理项目（一期）涉及东屏、洪蓝、晶桥、和风、石湫、柘塘6个镇，共49个复垦地块，总面积96.1预算期内政府付费等支出等于当年已有政府付费支出与本项目政府付费支出之和。592公顷。一期工程项目主要开展房屋拆迁和土地整理两大工程。项目竣工后，可以增加约95公顷耕地。按照《溧水区“十二五”发展规划》，本项目建成后复垦地块将与周边农田形成连片农地，可显著提高全区现代农业集约化发展水平，改善周边居民生活居住条件。

图2 政府采购模式关系结构

该项目的“政府采购模式关系结构如图2所示，其中：①指开发银行发放贷款；②指承接主体将贷款用于土地整理项目；③指承接主体与采购主体之间签订土地整治项目政府购买服务合同；④指财政部门按照购买服务合同按时支付购买资金；⑤指承接主体将财政部门提供的购买资金支付开发银行本金和利息；(6)指土地整治完成后产生经济效益、社会效益和生态效益，实现财政收入增长,整体现金流覆盖项目融资贷款。

3.1 项目资金结构情况

项目承接主体为南京溧水国资经营有限公司，属于南京市溧水区人民政府成立的国有独资公司。项目采购主体为南京市国土资源局溧水分局。项目总投资52738万元（其中资本金12738万元，占比24.2%，来源于股东方增资，由财政资金注入），开发银行融资款40000万元，占比75.8%（表1）。融资还款来源于政府购买服务合同获得的政府逐年财务服务的资金。贷款期限为12年（宽限期为1年）。

3.2 项目还款计划

表1预算期内政府付费等支出等于当年已有政府付费支出与本项目政府付费支出之和。项目资金结构表 单位：万元

本次贷款还款来源合计为76000万元，全部为借款人根据拟签订的《溧水区2015年度农业复垦项目政府购买服务合同》获得的政府逐年采购服务资金，并按照开发银行行业标准按平均约139%的年度偿债覆盖率进行现金流覆盖，还款计划明细见表2。

表2 项目融资还款计划明细表 单位：万元

3.3 财政支付能力论证

(1)政府付费等支出占综合财力测算情况。地方综合财力以2014年南京市溧水区1041515万元为基数，基于审慎原则，测算期内综合财力年均增长率假定为5%（2014年为5.57%），根据评审预测，测算期内政府付费等支出1预算期内政府付费等支出等于当年已有政府付费支出与本项目政府付费支出之和。占综合财力比范围在0.3%～4%，占比较小，可认为溧水区具备支付能力 。

(2)政府付费等支出占当年财政支出比例情况。

溧水区 2012—2014年公共财政本年支出分别为349708万元、429320万元和458851万元，年均增长率14.8%，基于审慎原则，测算期内综合财力年均增长率假定为8%。基于以上预测，本项目政府支出费用占公共财政支出比为0.7%～7%，占比较小，可认为溧水区具备支付能力。

4 结语

开发性金融政府购买服务模式为农地整治工作资金融资提供了新的思路。随着城镇化建设的发展，土地整治规模将继续扩大，所需要的资金也将不断增加，通过政府购买服务模式，尤其是开发性金融的长期限、低成本的政府购买服务模式将大有可为。此外，产业投资基金等也能成为土地整治中重要资金补充。土地整治资金中的自有资金主要来源于财政投入，包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业开发的土地出让金收益部分。地方政府在今后的项目融资过程中还可以加大创新力度，比如在资本金筹集方面引入产业基金，或者采取PPP模式引入信托补充资本金等方式，减少对财政资金的依赖，在项目融资上结合开发性金融政府购买服务模式，拓宽融资渠道，降低融资成本，为土地整治工作开展提供更高效的资金支持。

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Introducing the Developmental Financial Government Purchase Services into Land Consolidation and Improvement—A Case Study of Agricultural Reclamation Projects in Lishui District of Nanjing

WANG Weilin
(Nanjing Yangzi Development Investment co., LTD, Nanjing Jiangsu 211800, China)

The developmental financial government purchase services have become a new mode for land reclamation financing. Comparing the traditional fi nancing way, this new mode is characterized by longer loan term, low interest rates, and which can smooth the fi nancial expenditure, fi t in with the needs of management of local government debts, and standardize the use of fund. This paper gives a research on the case of land consolidation based on the mode of government purchase in Lishui district of Nanjing. It gives an empirical analysis from the range of project fi nancing structure, project repayment plan, and fi scal capacity certif i cation with a view to providing working instruction for project fi nancing practice.

land consolidation; developmental fi nance; fi nancing; government purchase services

F301.24；F062.1

A

1672-6995（2017）04-0047-04

2016-10-29；

2016-11-28

江苏省国土资源厅科技计划项目（201111）

王伟林（1983-），男，山东省烟台市人，南京扬子开发投资有限公司工程师，管理学硕士，主要从事土地经济与政策方面研究工作。