加强城市地下空间资源管理的思考

■ 孙晓玲/韦宝玺

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

加强城市地下空间资源管理的思考

■ 孙晓玲/韦宝玺

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

中国在地下空间开发利用规模上已位居世界前列，与此同时也存在法律法规体系不健全、资源家底不清、管理机制不完善缺乏系统科学的规划、出让管理不规范等问题基于城市地下空间调查评价现状和管理现状，针对开发利用实践中存在的问题，应通过加快制定相关法律法规、开展地下空间资源摸底调查、制定地下空间开发利用规划、完善地下空间管理机制、规范地下空间使用权出让管理等措施，促进城市地下空间的合理开发利用。

地下空间；管理体制；调查评价；对策建议

0 引言

随着我国城镇化进程的不断深入，土地供需矛盾日益凸显，向地下要空间已成为城市发展的必然选择。世界城市地下空间开发利用方兴未艾，中国在开发利用规模上已位居世界前列，但与此同时，地下空间开发利用过程中面临着资源家底不清、权属关系不明、管理体制不畅、重建设轻管理、地下空间综合信息不完善、规划制定落后于城市建设发展等诸多问题。

为进一步贯彻落实中央城市工作会议精神，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，破解城市交通拥堵、停车难、地下管线“打架”、城市内涝等“城市病”，推进绿色城市、海绵城市、智慧城市建设，合理高效地开发利用城市地下空间成为必然途径。本文从分析城市地下空间调查评价和管理现状入手，提出加强城市地下空间管理的对策建议，以期实现城市地下空间开发利用由“增量”向“增质”的转变。

1 我国城市地下空间管理现状

1.1 开发利用实践

从2003年起，上海、北京、天津、广州、杭州、南京等试点城市与中国地质调查局合作，陆续开展了城市地质调查及地下空间资源调查与评价工作，其中上海和北京的城市地质调查成果处于国内领先水平。

上海市首次建立了三维地质结构模型，提升了城市地质调查工作的精度：中心城区基础地质调查工作精度由原来的1∶2.5万提高到1∶1万，新城规划区及全市由原来的1∶10万提高到1∶2.5万和1∶5万；建立了上海市三维城市地质信息系统，为地质资料信息服务共享奠定基础；开展了新城规划地质环境适宜性评价，建立了地下空间地质安全评价方法；开展深层地下空间开发地质环境研究，调查了深层地下空间地质环境条件，分析了开发中的重大地质问题。

北京市进行了平原区部分地区地下资源的普查和详查；开展了北京市五环以内东部地区的三维地质模型建设和北京城市副中心运河核心区三维地质模型建设；开展了北京市五环以内东部地区地下空间资源评价（1∶5万）、通州区全区地下空间适建性综合评价（1∶5万）、通州新城区域地下空间适建性综合评价（1∶1万）、通州区运河核心区地下空间资源评价（1∶1万）。

1.2 相关法规制度

住房与城乡建设部于1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，这是我国第一部专门针对城市地下空间开发利用的法规性文件，对地下空间开发利用的规划、工程建设、工程管理、运行维护、安全使用等方面做出了具体要求，并规定由国务院建设行政主管部门负责全国城市地下空间的开发利用管理工作。但是，由于这仅是一部部门规章，在具体实施过程中受到法律效力的限制，且未对地下空间的物权性质、调查评价、权属登记、出让转让等做出规定，因此实践中存在很大的局限性。

各级地方政府也积极探索出台了一些地方性法规，如杭州市2009年出台了《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》，对地下空间及地下空间建设用地使用权的概念做出了明确规定，对地下空间建设用地使用权登记程序进行了规范，明确了地下空间建设用地可以采用出让等有偿使用方式或划拨方式取得；接建地下工程随地表建筑一并办理用地审批手续；对已办理地表建设项目用地审批手续，且方案设计批复已明确含地下工程的，视同已办理地下工程用地审批手续等。上海市2013年出台了《上海市地下空间规划建设条例》，规定市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责，负责规划和用地管理；国土资源行政管理部门应当组织编制本市地下空间总体规划，作为专项规划纳入城市总体规划，并向社会公布；列入国家《划拨用地目录》范围的地下建设项目可以采用划拨方式取得地下建设用地使用权，其他地下建设项目应当以出让、租赁等有偿方式取得地下建设用地使用权。此外，深圳、厦门、武汉、西安、济南、宁波等城市也相继出台了有关城市地下空间开发利用管理的地方性法规（参见表1）。

表1 主要城市地下空间开发利用管理法规及部门职责分工

总体来看，我国已有一些大中城市相继出台了相应的法规政策，对地下空间开发利用的规划审批、用地审批、产权登记、工程建设、环境保护等监督管理工作进行了明确分工。城市地下空间开发利用的管理形式趋向于由一个部门或领导小组负总责并组织协调，其他部门按照职责分工密切配合，管理体制正逐步完善。

2 我国城市地下空间管理存在的问题

虽然我国在城市地下空间开发利用上已经取得一定的成绩，也探索出了一些经验，但是距离发达国家还有较大差距，在规划建设、权属登记、工程建设和使用维护等方面的监督管理制度和程序尚不完善。主要表现在以下几方面。

2.1 法律法规体系不健全

目前国家层面还未出台有关地下空间开发利用的专门法律，有关地下空间的内容散见于《土地管理法》《城乡规划法》《物权法》《人民防空法》《建筑法》等法律条文中，且基本为原则性的规定，可操作性不强。对地下空间的概念范围、确权登记、相邻关系等未从法律层面予以确认，在地下空间资源的规划设计、建设评估、环境保护、管理监督等诸多方面也仅有部分城市出台了地方性法规予以规范。

2.2 资源家底不清

我国大部分城市还没有进行系统的地下空间调查，只是对近期城市地下空间开发建设情况较为了解，对早期的地下空间开发利用情况掌握不足。目前，仅有上海、北京等发达城市进行了系统调查，但是调查范围并未实现全覆盖，且调查精度不一，仅有少数地区进行了调查评价。此外，由于部门之间缺乏沟通、数据共享不足、统计口径和标准不一致等问题，也导致一些地方地下空间调查进展不顺，资源家底不清。

2.3 管理机制不完善

我国现行法律并未对地下空间开发利用明确主管部门，在实践中通常是由国土、规划、民防、建设、水电气暖、交通、水务、环保等部门按照各自的权限进行管理，由于部门之间缺少有效的信息沟通与协调机制，资料无法及时共享，造成地下空间无序开发。部门之间各自为政、分头管理，“你方唱罢我登场”，一种常见的现象就是“拉链式马路”，不仅造成极大的资源浪费，也对百姓的出行带来了极大的不便。此外，在地下空间开发利用管理实践中还存在多头管理、管理缺位等问题。

2.4 缺乏系统科学的规划

我国城市地下空间规划制定尚处于探索阶段，多数城市没有依据自身发展需求制定专项规划，已经制定规划的也存在滞后于城市建设发展的现实问题。由于地下空间的特殊属性，其开发利用具有不可逆性，缺乏系统科学的规划指导，极有可能导致城市地下空间开发利用混乱无序，不仅造成巨大的人力、物力、财力的浪费，还会在一定程度上影响城市的生态环境，制约城市的可持续发展。

2.5 出让管理不规范

《物权法》第一百三十六条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”这条规定表明，城市地下空间使用权可以独立于地上部分，单独进行土地出让。但是由于我国地下空间开发利用起步较晚，出让管理不规范，地下空间使用权出让过程中存在出让主体不明确、主体权利范围和责任义务不明确，出让方式选择不规范、出让金标准不尽合理等诸多问题。

3 加强城市地下空间管理的建议

虽然各地对地下空间调查和管理体制完善都进行了有益探索，但与发达国家相比，我国地下空间开发利用管理总体上还存在较大差距。应重点从以下几个方面进行完善，促进城市地下空间的合理开发利用。

3.1 加快制定相关法律法规

针对我国地下空间管理的法律制度尚不健全的基本状况，应该加快制定有关地下空间开发利用管理的法律，以法律的形式明确各个部门的具体职责，为地下空间开发利用提供坚实有力的法律保障。

3.2 开展地下空间资源摸底调查

“没有调查就没有发言权”。加强地下空间资源管理，首先要开展地下空间资源调查，摸清资源家底，并建立城市地下空间和地质环境信息综合服务平台。地下空间调查应确定调查内容、范围、精度、技术方法、组织形式、经费概算及来源等。调查内容主要包括基础地质、水文地质、工程地质、环境地质和地下工程的类型、埋深、出入口位置，以及空间三维坐标信息、地下工程与地面建筑的关系等具体内容。建议先选择试点城市，在市政府领导下，由国土资源管理部门牵头进行地下空间调查工作，制定调查规范、指南、标准，总结技术、流程、装备、信息平台建设等经验，在此基础上进行评估、完善并加以推广。

3.3 制定地下空间开发利用规划

城市地下空间开发利用往往会对城市地质环境、水文、生态安全、经济社会发展等造成重大影响，而地下空间的特殊属性决定了地下工程建设的不可逆转性，因此城市建设在地下空间的开发利用方面要提前谋划，从长计议，把规划的重要性和权威性提升到更高的层次。应在地下空间调查的基础上，编制地下空间发展规划，并在规划编制中加强地质环境资料的收集与运用。城市地下空间开发利用规划作为城市总体规划的重要组成部分，应当与城市总体规划同步编制，并做好与土地利用总体规划的衔接与协调。

3.4 完善地下空间管理机制

一是要建立部门协调机制，管理部门按照法定职责各负其责，加强信息沟通和信息共享，避免出现多头管理、分头管理、管理缺位等问题。二是要建立城市地下空间信息调查和汇交管理制度，借助于先进的地质调查方法和技术手段，结合现有资料，摸清地下空间资源家底后，建立开放、共享、动态的城市地下空间信息和地质环境信息综合服务平台，为城市地下空间资源合理开发利用提供地质数据支撑和科学决策依据。三是要完善地下空间的使用权出让和确权登记管理制度，国土资源部门应借助土地出让、不动产登记等相关制度与业务，逐步规范地下空间相关管理，促进地下空间节约集约利用，促进城市健康有序发展。

3.5 规范地下空间使用权出让管理

由于地下空间使用权的取得、转让、租赁、抵押等都缺乏相应的法律依据，实践中经常造成政府与权利人之间以及相邻权利人之间的纠纷。因此，亟需从出让方式、计价标准、转让条件等方面对地下空间出让管理予以规范。如地下空间使用权可实行分层供地，依据使用目的不同而采用不同的出让方式，并严格执行法定出让程序。对地下空间使用权计价标准可采用分层计价的方式，原则上深度越深出让金越低，以鼓励和引导城市地下空间的节约集约利用。

[1]黄德林,杜璇.城市地下空间的利用与管理[J].中国国土资源经济,2013(5):12-15.

[2]于洋洋,夏欢.城市地价管理体系重构研究——以深圳市为例[J].中国国土资源经济,2016(7):60-63.

[3]陈华文.上海城市地质工作服务经济社会发展机制与模式探索[J].上海地质,2010,31(3):9-15.

[4]住房与城乡建设部.城市地下空间开发利用管理规定[Z].北京:住房与城乡建设部,2011.

[5]杭州市人民政府.杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定[Z].杭州:杭州市人民政府,2009.

[6]上海市人民代表大会常务委员会.上海市地下空间规划建设条例[Z].上海:上海市人民代表大会常务委员会,2013.

[7]何世茂,徐敏.走向有序的地下空间开发利用[J].现代城市研究,2009(8):19-23.

[8]方世忠,李震,李寅.土地集约利用背景下的地下空间开发[J].上海国土资源,2011,32(1):28-32.

[9]蔡梦婷.城市地下空间开发的政府管理问题及其解决对策[D].苏州:苏州大学,2013.

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《中国国土资源经济》编辑部

Ref l ections on Strengthening the Management of Urban Underground Space Resources

SUN Xiaoling, WEI Baoxi
(Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

China has been ranked the forefront of world in underground space development and utilization. Meanwhile, there are some problems such as incomplete laws and regulations, unclear resources, imperfect management system, and lack of scientif i c planning. Based on the status quo of urban underground space investigate and management, it is necessary to develop relevant laws and regulations, carry out thorough investigation, formulate the underground space development and utilization planning, improve the underground space management mechanism, and regulate the use right transfer management, to solve the existing problems and promote the rational development and utilization of urban underground space.

underground space; management system; investigation and evaluation; countermeasures and suggestions

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2017）04-0026-04

2017-04-02；

2017-04-07

服务生态文明建设与国家重大发展战略的地质环境管理业务支撑体系建设（121102000000150013）

孙晓玲（1987－），女（满族），内蒙古自治区赤峰市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，工学硕士，主要从事国土资源环境经济研究。