美国《矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定(2013)》研究分析与借鉴

吴大明

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)



美国《矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定(2013)》研究分析与借鉴

吴大明

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)

美国《矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定(2013)》是《矿山安全健康法(1977)》的重要配套实施法规，通过分析其制定过程、主要内容及判罚应用，提出进一步完善我国职业安全健康法规体系和监管监察执法建设等建议。

职业安全健康 POV规定 判罚 具体标准

2013年3月25日，美国矿山安全健康监察局(MSHA)颁布了《矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定(2013)》(以下简称《POV规定(2013)》)，该法是在进一步修改完善《POV规定(1990)》的基础上，经美国国会批准的一项矿山职业安全健康领域重要法规。《POV规定(2013)》是对《矿山安全健康法(1977)》中关于矿山企业多次违法后作停产处罚的进一步解释和说明，明确了该处罚的判定标准和具体施行步骤，极大地提高了《矿山安全健康法(1977)》相关条款的实用性和可操作性。

1 《POV规定(2013)》概况及主要内容

1.1 立法背景和目的

《矿山安全健康法(1977)》颁布实施后，在矿山安全监察执法方面，MSHA相继出台了一系列配套实施法规，为了明确《矿山安全健康法(1977)》第104条e款的判定标准，加强对矿山企业多次违法、违法情节影响严重和职业安全健康隐患长期整改不力的处罚力度，基于矿山企业的监察数据、严重违法数量和职业安全健康状况等参数量化来制定多次违法后从严处罚的法规，在实现科学监察、从重判罚的同时，敦促矿山企业认真落实监察传票(或命令通知)的整改要求，进一步促进矿山职业安全健康发展。

1.2 立法及修订过程

《POV规定(2013)》的正式出台主要分为两个阶段，即早期的提案内容草拟制定阶段和后期的法规完善阶段。

1.2.1 早期阶段

从1980年MSHA制定提出《POV规定提案(1980)》到1990年的《POV规定(1990)》颁布实施，这10年内MSHA一方面按照《行政程序法》的规定完成了法规制定颁布的流程规定要求，另一方面不断与矿山企业、工会及利益相关方就法规的具体内容反复交流与沟通，如图1所示。

1.2.2 后期阶段

《POV规定(1990)》颁布实施后，一定程度上促进了美国矿山安全健康状况的好转，但2007年的萨戈、达比等煤矿重大事故及2010的UBB煤矿重大事故逐渐暴露出该法规存在的不足，如判罚标准存在漏洞、判罚审核的管理分散和POV判罚签发前的重审时间长等问题。另外，美国劳工部针对MSHA的审计报告中也指出了现行的POV判罚标准未将作业场所职业安全健康等内容纳入标准范围等问题。因此，MSHA从2011年开始着手修改《POV法规(1990)》并于2013年3月25日颁布了《POV规定(2013)》，修改完善的新规定包括：取消POV判罚的初步筛查和发布POV的通知程序；将POV判罚判定标准中由原来的“以联邦矿山安全健康复审委员会的最终判决传票和命令通知数量”改为以“监察员开出的传票和命令通知数量”；进一步明确POV违法的判定标准及处理程序；MSHA公开POV违法判罚的具体标准，并根据企业反馈和职业安全健康发展变化及时完善修改，提高了POV违法判罚的透明度，增进了矿山企业安全文化氛围的营建；重申了对于受到POV违法判罚的企业，在其受到第一次严重违法判罚后，即被要求停产；明确了矿山企业违法达到POV判罚标准后(如矿山企业采取了有效的措施和计划进行隐患整改)，MSHA可推迟或暂时不给予POV违法判罚的条件和范围；加快了联邦矿山安全健康复审委员会对收到POV违法判罚通知书的企业申请判罚暂缓执行的受理进程。

图1 POV规定制定过程

1.3 POV判罚依据

POV违法判罚的审核主要有矿山企业遵守法规情况、事故发生情况、人员受伤情况和职业病发病情况，具体内容包括：

(1)监察员开出的矿山企业严重违法传票的数量；

(2)监察员对矿山企业开出严重违法传票后，企业未在限期内整改，随后监察员依据《矿山安全健康法(1977)》第104条b款开出要求作业人员撤离现场命令通知的数量；

(3)依据《矿山安全健康法(1977)》第104条d款的规定，监察员发现矿山企业故意严重违法后，开出的要求作业人员撤离现场命令通知的数量；

(4)依据《矿山安全健康法(1977)》第107条g款的规定，监察员监察过程中发现紧急危险后开出的要求作业人员撤离现场命令通知的数量；

(5)依据《矿山安全健康法(1977)》第104条g款的规定，监察过程中发现作业矿工未按《矿山安全健康法(1977)》第115条规定进行过培训，其行为可能导致事故发生或造成生产作业矿工本人或他人受到伤害情况下监察员开出的要求矿工撤离作业现场命令通知的数量；

(6)除《矿山安全健康法(1977)》第104条e款外，MSHA开出其他传票或命令通知的数量；

(7)矿山企业职业安全健康情况，如事故起数、伤亡人数及职业病人数等相关的数据和记录；

(8)矿山企业对监察员以往开出的违法判罚的整改情况。

1.4 POV判罚的实施和终止

1.4.1 判罚的实施

MSHA审核发现矿山企业POV违法后，将开出POV违法判罚通知，由矿山企业所在地的地区监察处处长以书面通知的形式告知矿山企业主要负责人，通常情况下，企业工会也会收到书面通知的副本。随后，矿山企业主要负责人应将书面通知张贴在企业的宣传公告栏公示。

POV判罚书面通知发布后的90天内，如MSHA监察员在对该矿的任意一次监察执法过程中再次发现严重违法行为，MSHA将发布所有人员撤离相关生产作业现场的命令通知(即停产通知)。

1.4.2 判罚的终止

矿山企业在接到POV判罚书面通知后，应加快对企业存在的职业安全健康问题进行整改，并向MSHA申请终止POV判罚的审核。MSHA会在接到申请后的90天内开展对该矿山企业职业安全健康状况的全面和局部的抽查检查，如该段时间内矿山企业未因再次严重违法行为而被判罚停产，且检查结果未发现可能存在的任何职业安全健康风险，MSHA将取消对该矿山企业的POV判罚。

2 《POV规定(2013)》的应用及判罚实例

2.1 POV判罚的具体标准

MSHA的计算机系统每月会生成一份基于每个矿山企业近12个月内违法判罚记录和相关职业安全健康信息记录的分析报告，筛查审核是否存在POV违法的矿山企业。POV判罚的具体标准在MSHA网站上公布，并不定期做细微的修改完善，主要内容(2014年MSHA网站公布的判罚具体标准)包括以下两大方面。

首先，在对矿山企业的近12个月的记录审核中，如发现同时满足如下4项条件，那么MSHA可着手考虑对矿山企业开出POV判罚：

(1)近12个月内，矿山企业接到MSHA的传票(或命令通知)的数量超过50份；

(2)近12个月内，矿山企业的严重违法百小时监察率大于8(MSHA监察员监察执法每100小时发现矿山企业严重违法的数量)，或者监察记录中注明“高风险”或“矿山企业忽视风险后果”的严重违法超过严重违法总数的25%；

(3)近12个月内，矿山企业受到进一步处罚的传票和命令通知(主要为依据《矿山安全健康法(1977)》第104条b款、第104条d款、第104条g款、第107条a款等规定的判罚)的百小时监察率大于0.5；

(4)近12个月内，矿山企业的受伤严重性指标高于同类型、同规模矿山的平均水平。

另外，如果MSHA在审核中发现矿山企业同时满足如下两项标准，那么也可以考虑对企业进行POV判罚：

(1)近12个月内，矿山企业接到MSHA的传票(或命令通知)的数量超过100份；

(2)近12个月内，矿山企业受到进一步处罚的传票和命令通知的数量超过40份。

2.2 推迟或不给予POV判罚的条件

矿山企业的违法状况满足POV判罚的具体标准后，MSHA还应进一步考虑企业落实整改情况，进而最终作出是否对企业进行POV判罚的决定，特别是当企业对以往的违法判罚整改有力，职业安全健康状况有了明显改善，此时可推迟或不给予POV判罚，具体条件主要包括：

(1)因同一原因屡犯的严重违法，企业制定了切实可行整改措施，取得了一定的成效，并降低了严重违法的次数；

(2)矿山企业能够提供证明其比以往更好地遵守了职业安全健康法规标准的材料；

(3)矿山安全健康监察局核实的已停产企业；

(4)其他可以证明矿山企业落实整改、减少严重违法的材料。

2.3 POV判罚案例

2013年11月26日，MSHA宣布了对煤河矿业有限责任公司叉溪煤矿的POV判罚。MSHA在审核过程中发现，该矿瞒报了239天的工伤损失天数，结合叉溪煤矿近12个月(自2012年9月1日到2013年8月31)的监察记录，包括158份严重违法传票或命令通知；严重违法的百小时监察率为8.83，超过了严重违法的百小时监察率为8的要求，且远高于同期井工矿严重违法的百小时监察率的平均水平3.62；受到进一步处罚的传票和命令通知的百小时监察率为1.34。综合审核后，MSHA发现叉溪煤矿的违法已满足POV判罚的4项条件，且未发现叉溪煤矿符合推迟或不给予POV判罚的条件，因此，MSHA对叉溪煤矿作出了POV判罚。

3 POV规定实施后取得的成效

自POV规定颁布实施以来，美国矿山企业违法现象得到了有效地控制，煤矿企业违法次数稳定下降，监察处罚数量有了明显的下降，煤矿安全生产状况有了明显的改善。从2010年以来的相关统计数据可以看出，美国煤矿企业(排名前200企业)严重违法的次数从2010年的19431次减少到2015年的12108次，下降了37.7%，如图2所示；MSHA对煤矿企业开出的违法处罚数量从2010年的96351份减少到2015年的49417份，下降了49.7%，如图3所示；煤矿事故死亡人数和20万工时受伤率分别从2010年的48人和3.43减少到2015年的11人和2.89，分别下降了77.1%和15.7%，如图4所示。

图2 2010-2015年美国煤矿(排名前200座)严重违法次数变化

图3 2010-2015年美国矿山职业安全健康违法处罚数量变化

4 POV规定的意义及参考借鉴

4.1 POV规定实施的重要意义

POV规定是对可能造成严重职业安全健康事故后果的矿山企业给予的最严厉处罚。矿山企业为避免达到POV判罚的临界标准，一方面加快了落实传票(或命令通知)等处罚中的整改要求，提高了企业的整改速度；另一方面，矿山企业会主动积极查找可能存在的违法行为并改正，进而从根本上避免了事故的发生。

图4 2010-2015年美国煤矿事故死亡人数及受伤率变化

在美国，矿山企业一旦受到POV判罚，将很快面临着停产整改，而由于POV判罚终止的要求非常严格，企业需要付出很大的代价才能终止判罚并恢复生产。POV法规的出台及修改完善，改变了职业安全健康多次违法、安全生产整改措施不到位、安全管理长期拖欠的矿山企业对职业安全健康工作不重视的现象，促进了矿山职业安全健康监察工作的发展，并逐渐形成政府矿山监察执法与企业自查整改的双向合作机制。

4.2 参考借鉴

通过分析美国矿山POV法规的制定完善等相关经验，提出以下参考借鉴的建议：

(1)应加快制定和完善我国安全生产相关法规的实施细则。近年来，我国安全生产法制建设有了很大的进步，安全生产立法与修改完善工作有序进行，有效地促进了我国安全生产的稳定好转。但是，一些法规在实际应用中的可操作性不是很强，法规执行的定量化标准不是非常明确，因此应加快相关法规实施细则的出台，增强法规执行的透明度，提高执法人员判罚的可操作性和准确性。

(2)应加大对同一企业多次较轻、反复类似安全生产违法行为的从重判罚。海因里希安全法则指出，每发生330起意外事件，有300件未产生人员伤害，29件造成人员轻伤，1件导致重伤或死亡。因此，加强对较轻违法行为和受伤事故的管控是避免死亡事故发生的一个有效途径，安全监管监察执法应提高对监管监察过程中发现的多次较轻、重复类似安全生产违法行为的关注度，逐步建立和完善该类统计的动态资料数据库，并制定相应的违法处罚警戒线，对达到警戒线的企业做从重判罚处理。

(3)应逐步完善安全生产监管监察执法政企互动机制。安全生产监管监察执法的主要目的是促进企业的安全生产状况好转，政府在加强监管监察力度的同时，应不断调动企业参与的主动性和积极性，如通过一定途径和方式增强企业职业安全健康数据的曝光率，一方面增加企业之间在职业安全健康排名上的积极竞争，另一方面也可以使排名靠后的企业产生忧患意识，特别是当企业管理者时刻感到该企业职业安全健康水平远低于行业平均水平，有可能受到严厉处罚的压力时，才能将政府抓安全的外力化为企业主动想安全的内力，形成安全生产监管监察执法的良性循环圈。

(4)应积极探索完善安监执法信息处理系统与应用平台。安全生产监管监察执法记录与处罚信息的科学分析和处理是提高监管监察执法效能的重要手段。执法信息分析处理系统一方面可以为考核执法人员能力评价提供数据参考，为安全监管监察执法效果评估提供依据，并为进一步强化执法力量建设、优化监管监察程序及人员结构配置提供有力的信息支撑；另一方面，企业可以通过执法信息系统随时关注该企业的违法违规处罚记录及整改要求，及时完成整改并防止同类违法违规行为的再次发生。

[1] Amy Louviere. US Labor Department's MSHA announces online tool enabling mine operators to self-monitor for POV screening[E].U.S. Department of Labor,2011

[2] Amy Louviere. MSHA issues first POV notices under new rule[E].U.S. Department of Labor,2013

[3] 倪士重．试论煤矿安全文化建设的“三要素”[J]. 中国煤炭，2013 (3)

[4] 杜进栋．关于完善中国特色煤矿安全监察体制的思考[J]. 中国煤炭，2013 (11)

[5] 于海亭．煤炭企业安全管理中存在的问题及对策[J]. 中国煤炭，2014 (9)

(责任编辑 张 梦)

《单班入井超千人矿井科技减人工作方案》印发

国家安全监管总局、 国家煤监局近日印发《单班入井超千人矿井科技减人工作方案》(以下简称《方案》)，明确力争到2018年底，所有单班入井超过千人的矿井(以下统称千人矿井)下井人数减少30%以上，单班下井人员减少到千人以内。

《方案》指出，“机械化换人、自动化减人”工作开展以来，一批先进科技成果得到应用，矿山企业机械化、自动化程度得到提升，安全生产水平相应提高。但仍然存在一些千人矿井，生产系统复杂，采掘工作面数量多、作业用人多，机械化、自动化程度不高，一旦发生事故，极易造成群死群伤。

为此，《方案》明确，要依靠科技进步，优化采掘部署，简化生产系统，减少生产环节流程，深入推进“机械化换人、自动化减人”。

《方案》要求，制定减人技术研究报告。组织专家深入千人矿井广泛开展调研，全面掌握矿井生产条件、装备水平、劳动组织等现状，综合分析千人矿井用人多的原因和制约减人的主要因素，形成“一矿一策”。结合矿井实际情况，制定矿井减人实施方案，经上级主管企业集团批准后，报所在省级安全监管部门或煤炭行业管理部门备案，作为减人工程实施和验收依据。

《方案》提出，加强先进技术装备研发和推广，淘汰落后生产工艺和技术装备。对危险性高、用人多、易发生群死群伤的高危岗位，科学制定岗位用人标准，逐步减少煤矿炮掘、人工移架等危险岗位，坚决淘汰落后生产工艺和技术装备，提升矿井机械化、自动化、信息化水平，减少井下用人环节和岗位，提高劳动生产效率和经济效益，实现减人提效。

信 息 时 空

Analysis and uses on Pattern of Violations(Punishment for Series of Safety and Health Violations in Mine)(2013) in the United States

Wu Daming

(National Institute for Occupational Safety, Chaoyang, Beijing 100029, China)

The Pattern of Violations (Punishment for series of Safety and Health Violations in Mine)(2013) (POV) plays a key role in enforcing Federal Mine Safety and Health Act (1977). The author analyzed formulating process, main content and penalty of the rule, also provided suggestions and measures for improving occupational safety and health(OSH) regulation system and construction of regulation and supervision in China.

occupational safety and health, POV rule, penalty, definite standard

吴大明. 美国《矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定(2013)》研究分析与借鉴[J]. 中国煤炭，2017,43(3)：145-149. Wu Daming. Analysis and uses on Pattern of Violations(Punishment for Series of Safety and Health Violations in Mine) (2013) in the United States [J].China Coal，2017，43(3)：145-149.

TD782

A

吴大明(1982-)，男，辽宁盖州人，硕士研究生毕业，高级工程师，注册安全工程师，国家二级安全评价师，主要从事国内外安全生产与职业健康理论政策研究。