社会治理现代化背景下城市社区动员研究——基于上海市X区的调查与思考

池建东

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 徐汇 200030)

社会治理现代化背景下城市社区动员研究
——基于上海市X区的调查与思考

池建东

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 徐汇 200030)

社会治理现代化要求治理的主体需从单一化向多元化发展，而治理主体的多元化离不开社区居民的积极参与。社区动员作为发动、引导和组织社区居民积极参与社会治理的方式，具有调动社区居民参与社会治理热情、提高政府治理权威、增强社会凝聚力等功能。当前城市社区动员还存在着社区动员主体力量单一、对象覆盖面有限、机制不健全、动员内容缺乏针对性以及保障条件不足等问题。城市各级政府应结合辖区社区实际，通过多种渠道引导社区居民积极参与社区治理，从而实现“共治、共建、共享”的治理目标。

社会治理；社区动员；创建全国文明城区

1 问题提出与研究框架

社区动员是社会动员的重要组成部分，因此，提到社区动员不得不先说社会动员这一概念。卡尔·多伊奇认为，“社会动员”是人们旧的社会、心理等模式崩溃，获得新的社会化模式和行为模式的过程[1]。我国一些学者认为，“社会动员”作为一个整体加以定义，需要从“动员”和“社会”分开来解释其内涵。“动员”是指发动某一群体加入某种活动，“社会”是指与国家相对应的私主体[2]。简单地说，社会动员就是指某主体发动某群体参与某种活动。也有学者认为，“社会动员”指国家、政党或社会团体等主体，通过多种方式影响、改变社会成员的态度、价值观和期望，使其形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与社会实践，以实现一定的社会目标的活动[3]。还有学者认为，社会动员是指执政者通过多种方式调动社会中的资源、人力及精神以实现其政治意图的过程[4]。通过以上学者的不同论述，我们认为，社会动员是动员主体为了达成一定目标，而通过一定方式引导社会公众参与社会活动的过程。

社区动员和社会动员有着密切的联系，一般认为“社区动员”是指为了实现特定的社区发展目标、解决特定的社区问题，居民广泛参与进行社区建设运动的过程。社区动员经常与社会动员联系在一起，社区动员在规模和程度上虽然不及社会动员，但社会动员往往强调社区参与，大规模的社区动员在性质上就是一场社会动员[5]。社区动员作为引导、发动和组织社区居民积极参与社会活动的方式，具有调动公众参与社会建设热情、提高政府治理权威、增强社会凝聚力等功能。我国长期以来在应对和解决社会公共问题上，政府公共管理对政策工具的选择与使用表现出“运动式治理”的偏爱，这种偏爱的实质是政府的社会动员能力不足[6]。因此，将社区动员视为一种政策选择的工具，政府通过实施这种工具来达到解决政策问题的目的。

当今世界各国民主自治、社会建设都有了巨大的发展，如何进一步引导公民社会走向稳定、成熟需要政府不断推进社会治理能力的现代化。党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，“这就要求我们深刻领会创新社会治理体制在推进国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位，坚守新时期创新社会治理体制的价值目标，诊断目前创新社会治理体制面临的现实困境，探寻创新社会治理体制的战略实施策略”[7]。创新社会治理离不开治理主体由单一化向多元化的发展，治理主体的多元化离不开广大民众的参与，离不开有效的社区动员。本研究正是在加快政府职能转变，推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，通过对X区动员社区居民参与“创建全国文明城区”(以下简称“创全”)活动的方式、效果等进行实证分析，一方面对于优化该市以及全国社区动员机制，提升公民参与度，不断推进政府职能转变，实现社会治理现代化具有重要作用；另一方面，对于更好地引领并推动公民参与社会治理、提升政府社会服务能力、加强社会与政府的良性互动，也具有重要现实意义。

近年来，在党领导下我国进行了一系列成功的动员实践，如北京奥运会、上海世博会等，各级党政机关依靠运动式治理模式，有效地动员辖区内社区居民参与环境治理、志愿服务、社会维稳等各项活动，有效发挥社区居民的主体力量、丰富社区动员形式、合理运用社区动员条件、完善社区员内容，使社区动员在国家治理体系和社会治理现代化进程中发挥了巨大作用。但是，当前来看我国城市社区动员还存在许多问题，如社区动员主体单一，力量有限，不能适应社会治理现代化的新要求等；社区动员对象单一，参与社区活动者多为年龄较大、离退休志愿者，参与的覆盖面有限；社区动员在方式上多是采用传统命令式的手段，公众多是被动参与，而不是强调公众自愿参与、多方协商的精神。因此，在城市社会治理中还要不断创造更多的便利条件来推动社区动员的有效开展。

本研究的框架主要是以X区政府动员社区居民参与“创全”活动为研究对象，围绕这一重大的、政府主导的社区动员活动，从社区动员主体的理念、社区动员对象的覆盖面、社区动员的机制、社区动员的内容、社区动员的条件等方面进行研究。

2 X 区“创建全国文明城区”社区动员分析

“创全”是提升城市文明度的重要衡量指标。“创全”能否成功最终由多项考核来检验，它涉及城市社会治理的各个方面，每一方面都与城市社区居民密切相关。社区居民是城市的主人，“创全”离不开广大社区居民的积极参与，因此，X区在“创全”过程中非常重视调动社区居民的力量，通过开展一系列社区活动来调动社区居民参与“创全”的积极性。在前期深入访谈调研的基础上，本研究随机抽取X区3个街道中4个社区的220位居民作为问卷调查对象，就X区政府在“创全”过程中动员社区居民参与情况以及动员效果等进行测量。每个社区问卷55份，共发放问卷220份，调研结束后，回收问卷205份，有效问卷205份，问卷回收率达93.18%。问卷信度分析结果详见表1。从问卷信度分析结果来看，整个内部一致性信度系数为0.941，信度结果为非常理想，因此该问卷量表可靠有效。

表1 问卷信度

2.1 问卷对象基本特征

本次问卷调研居民220人，成功收回问卷205份，从性别上看，受访者中男性73人、女性132人，受访者中女性居多，占64.39%，近三分之二。通过方差F检验分析，在聆听“创全”的宣传次数、参与“创全”相关活动的次数、参加社区邻里守望等活动的次数、知晓本社区社会组织或自治组织情况方面，显著性都<0.05，所以认为性别在参与社区活动的积极性方面有所差异。从均值图也可以看出，女性受访者聆听或参与“创全”次数都会高于男性受访者，女性受访者对于社会组织的知晓率也高于男性。通过居委会了解，在现实中女性居民参与社区活动的热情一般都高于男性。从年龄上看，受访者中年龄在40岁以上的占72.2%；文化程度上，63.59%的受访者文化程度在高中/中专及以下；目前的职业状况，受访者中46.83%的是退休人员，这也侧面反映出当前参与社区活动的主体比较单一，多为离退休人员。

2.2 社区动员认知度分析

从问卷数据分析来看，居民对政府“创全”动员认知度较高。一是社区居民对“创全”动员基本知晓。政府各级领导、居委会工作人员、志愿者几方合力开展动员宣传，并借助广播、报纸、小区宣传栏等多种形式来动员社区居民参与“创全”活动。数据显示，90%以上的受访者表示聆听过关于“创全”的动员宣传；有70%左右的受访者表示亲自参与过有关活动；只有近10%的受访者表示没有听到过关于“创全”动员的会议或宣传，这也体现出目前社区动员活动中仍然存在着一些亟待关注的群体。二是“创全”动员基本上令社区居民满意，主要体现在社区道路绿化、环境整治、完善基础设施等方面，街道社区的整体面貌有了较大改观。78.3%的受访者认为“创全”动员给本社区带来的实际效果，达到了较好的水平。受访者认为“创全”动员在提升社区整体实力方面排在前3位的依次是：提升市民文明程度、提升本区治安水平和提升本区生态环境水平。这也说明“创全”取得了一定的成效，绝大部分居民能从这次“创全”动员中获益，特别是在社区绿化、道路拓宽等方面居民积极参与支持。此外，通过动员社区居民参与“创全”活动使得群众的志愿者精神更加积极，根据问卷分析，90%的受访者表示通过社区居委干部的动员参加过或有意愿参加文明出行、邻里守望等社区志愿服务活动。经常参加社区活动的受访者占34.63%，即使在没有参加过自愿活动的人群中也有近30%受访者表示将来会积极参加居委会组织的社区活动。

2.3 社区动员效果——社区分层次研究

根据前期调研资料分析，不同社区在人口规模、居民结构、社区公共设施等方面有着明显的差别，处于不同层次发展水平的社区在参与政府社区动员过程以及在参与效果上都有着显著差异。为了更全面、准确地了解“创全”动员给不同社区带来的不同动员效果，假定将4个社区依照社区居民的普遍收入、社区发展定位及社区发展现状分为高、中、低三个层次，不同类型社区的动员效果如下。

2.3.1 参与“创全”社区动员现状

首先，低层次社区中80%以上的受访者表示从来没有或者只聆听过1—2次“创全”的会议或宣传；70%以上的受访者从来没有亲自参加过“创全”的相关活动。相比之下，中、高层次社区的受访者无论是在聆听宣传还是亲自参与方面次数都较多，80%以上的人有过参与经历。低层次社区中一半以上的受访者表示社区干部没有对“创全”动员进行很好的宣传，这也是其知晓率低的原因之一。但是低层次社区中，近一半的受访者表示如果将来有机会他们愿意参与，所以要努力为他们创造参与机会。

其次，低层次社区中76%的受访者表示从来没有使用过社区的微信等网络平台参与过讨论或活动，仅有2%的人参加过几次；中间层次社区中，也有37.3%的受访者从未参与过，相比之下高层次社区的网络参与率较高。

再次，低层次社区中高达98%的受访者表示不知道本社区的一些社会组织或社区自治组织，相比之下中高档社区的知晓率和参与率都更高，50%左右的受访者知道并且是其中的成员。低层次社区中70%左右的受访者表示将来有意愿参与这些组织。所以各级政府要努力为社会组织或社区自治组织参与社区动员搭建平台，一方面要引导、培育自治组织、社会组织的成立、发展；另一方面也要根据不同类型社区居民的不同需求来开展社区自治活动，吸纳更多中、低层次的社区居民加入。

2.3.2 不同社区居民的实际需求

从表2中不同社区居民的参与意愿也即社区居民愿意参与什么样的社区动员活动类型可以看出，低层次社区的选择差异较大，其中80%以上的受访者表示愿意参与与医疗卫生相关的社区活动，对于社区环境保护和文化体育相关的活动兴趣相对较小。中间层次社区的折现波动比低层次社区要小，即选择的差异会稍小，70%的受访者愿意参与与环境保护相关的社区活动，其次是医疗卫生。高层次社区的选择差异最小，70%以上的受访者愿意参与与文化体育相关的社区活动，其次是与社区环境保护相关的活动。用需求层次理论可以部分解释不同社区的选择差异。低层次社区主要是关注生存生活需求层面，而随着生活水平的显著提高，中、高层次社区的人们趋向于社会生活、情感与归属需求层面。综上，相对于中、高层次社区，低层次社区的居民对与医疗卫生相关的活动的需求极为迫切，而X区政府目前组织开展的系列社区活动没能结合不同层次社区的实际、缺乏针对性，且在内容上多以环境保护、公共交通等居多。因此，在今后的社区动员中，应更加注重不同层次社区的实际情况，针对低层次社区多开展一些与医疗卫生相关的社区活动，在高层次社区要更加重视文化体育及相关活动的开展。

表2 不同社区居民参与意愿个案摘要

续表2

a. 值为 1 时制表的二分组

2.3.3 不同社区居民对“创全”的态度

数据也显示，低层次社区与中、高层次社区居民对“创全”动员的态度差异较大，中间层次社区与高层次社区的居民对“创全”动员态度差异不大。整体上看，低层次社区的居民对“创全”动员普遍是消极态度，一是政府相关部门、居委会等动员、宣传不到位，社区居民没有真正理解“创全”动员的最终目的；二是“创全”动员标准上“一刀切”，现有动员开展的相关活动虽然形式多样，但是多数未能结合不同社区的实际。

将居民对于社区动员的态度进行单因素方差分析，可以看出，四个社区居民的选择都存在显著性差异。因此可知，社会动员在社区层面存在较大的差异，单因素方差分析的结果，也能进一步印证不同层次社区居民的态度差异。

3 当前城市社区动员中存在的主要问题

社区动员根本目的是为民，其主要成果体现在利民，基本的方法也要靠民，离开这三句话，社区动员就成为无本之木、无源之水。因此，社区动员的过程也是各级政府引导社区居民以主人翁姿态参与社会治理的过程。通过以上调研分析，目前X区各级政府部门在动员社区居民参与社会治理方面还存在一些问题。

3.1 社区动员主体力量单一

根据调研分析，受访者中有80%以上的人表示社区活动的一般发起者是居委会。其次，有14.63%的受访者表示一般发起者是楼组长。可以看出，目前社区动员还是主要由体制内赋权领导，发挥社区居民自治组织或其他社会组织参与社区动员的能力欠缺。再次，社区动员难以得到物业公司、业委会等多方支持，存在着居委会干部工作量巨大、物业管理不到位的现象。社区动员多是居委会在唱独角戏，居委会在动员过程中往往是做着本属于物业公司的事情，如居民在参与政府动员中产生社区环境问题、社区治安问题时，大多把矛头指向居委会，社区动员没能形成合力。最后，通过社会组织或自治组织吸纳居民参与社区动员的能力有待提高。受访者中有36.1%的人是本社区社会组织或社区自治组织的成员，约25%的社区居民知道某一些自治组织但不是其中的成员，也有25%的人虽然不知道这些组织但是有强烈的参与意愿。可以看出，社区居民对社会组织或社区自治组织的知晓率能够达到50%左右，但是这些组织吸纳成员的能力还有待提升。

3.2 社区动员对象覆盖面有限

从受访者的性别和年龄分布来看，存在两个特点，一是女性占近三分之二，二是60岁以上者占40%左右，可以得知女性和退休老人是参与社区动员的主要对象，而年轻群体、外来流动人口都参与较少。其中有两点原因，一是全职太太和退休老人由于不参加工作，相对更有时间参与社区活动；二是动员的内容不够丰富。目前的社区活动多为老年活动或广场舞等对女性更具吸引力的活动，对男性、年轻白领等群体没有吸引力。此外，根据调研显示：现有社区动员机制，缺乏对于外来流动人口的动员，他们无法参加社区活动，因此也缺乏对社区的归属感，而城市治理能力的现代化也离不开这一群体的参与。

3.3 社区动员机制还需完善

主要体现在两方面：第一，动员宣传流于形式。虽然多数受访者表示聆听过关于“创全”的宣传，但是了解并不深入，比如对于“创全”意义的理解主要停留在提升生态环境水平和治安水平等外在形象方面，而对于其更深层次的城市精神文明方面的建设还缺乏理解。如何加大宣传力度，创新宣传形式，从而潜移默化地提升居民的参与意识，使他们更好地履行公民责任，是政府在社区动员中要继续强化的地方。第二，动员方式较传统。近一半的受访者表示从来没有通过网络平台参与过社区讨论或动员活动，反映了网络途径的动员建设还有待提高。在动员中应该充分利用互联网传播快速且高效的特点，吸引更多群体特别是广大年轻群体的参与。

3.4 社区动员内容缺乏针对性

X区以“创全”为目标开展社区动员，开展了一系列“美丽”行动，如“美丽楼道”、“美丽市民”等，这些动员多与环境保护、公共交通安全相关。而从数据分析来看，受访者愿意参加的社区动员活动类型选择次数最高的是“与医疗卫生相关”。我们可以看出社区居民对于健康较为关注。对比不同类型社区看来，相对于中、高层次社区，低层次社区的居民对与医疗卫生相关的活动的参与意愿极为迫切，因此，在低层次社区动员中应多结合与医疗卫生相关的主题开展活动。在高层次社区动员中，要多开展与文化体育相关活动。造成以上现象的原因有两点，一是各级政府在动员前缺乏对居民实际需求的深入了解；二是目前的动员主要以自上而下的命令式动员为主，作为自治性组织的居委会，在现实中已经是政府的基层单位，需要更多精力去完成上级政府统一下达的任务，而这个任务通常是注重普遍性而没有结合社区的特殊性。

3.5 社区动员条件保障不足

社区动员不仅需要制度化，还需人、财、物的支持。现有动员机制中特别是社区动员存在严重的人力短缺、财力有限的难题。主要表现在以下几个方面。一是居委会工作人员设置太少。以“创全”为例，前后周期太长，居委会工作人员有限，基层人员长期作战一线，精疲力竭，斗志昂扬的势头难以在严寒、酷暑中长期持续，不利于社区动员的有效开展。二是年纪轻、高学历的人才少。社区居委会工作人员配置中多数年龄较大，已经严重跟不上社区治理的实际，如居委会工作人员对上级下发的一些文件、计算表格、信息统计等，在理解、汇总填写、执行等方面存不同程度的困难。此外，基层动员工作还必须要有经费保障，这样既可以留得住年轻、高学历人才又能更好推动社区动员活动的持续开展，必须从制度上来解决基层社区人力短缺和经费不足的局面。

4 完善城市社区动员的路径

4.1 适应现代治理环境，转变动员主体思维方式

现代化治理背景下的社区动员是一项多元参与、多元合作的行为，它的有效开展在释放社会正能量的同时也能有效推动政府管理创新，反过来又推动了社区动员活动走向成熟。传统的社区动员理念是以控制社会作为价值取向，将社区居民视作被管理对象，这不利于社区动员活动的开展。因此，各级政府部门和工作人员要转变工作理念，要树立人民大众是社会建设主体的思想；要积极调动社区居民参与社会治理的热情，发挥人民大众的主体力量，注重社会参与主体的广泛性，不断提高政府治理权威，增强社会凝聚力。要改变过去依靠单一的行政化命令来实现社区动员的理念，逐步确立以经济、文化、社会、行政等方式灵活运用与配合使用来实现社区动员的理念。创新动员宣传形式，积极利用网络技术、公众平台，提高社区动员的信息化水平。

4.2 引导不同群体参与社区治理，扩大社区动员对象覆盖面

要积极动员现有的参与力量，将志愿者团队、党员先锋团队等队伍制度化、长效化，创造条件使他们参与更多的社区事务，借此带动其他群体参与社区活动。在现有的社区活动基础上，要增加对年轻白领阶层、青少年具有较强吸引力的活动，如，增加可在周末全家集体参与的社区活动。要从营造楼宇邻里关系入手，建立社区邻里关系营造专项基金，动员社区居民参与形式多样的社区活动，使邻里之间关系向“熟人社区”转变。社区各部门应增强服务意识，要重视对外来流动人口的动员，从解决他们迫切关心的生活问题入手，主动提供联系方式，帮助其解决困难，提高他们的社区归属感。此外，要动员居委会、业委会以及物业公司“三驾马车”做好协调配合。居委会要发挥好在业委会、物业公司与社区居民之间沟通的桥梁作用，特别是在基础条件较差的社区，要积极动员物业公司主动承担起相应的责任。

4.3 发挥社区自治组织与社会组织功能，创新社区动员机制

首先，在党建引领的旗帜下，居委会要为社区自治组织与社会组织参与社区动员搭建平台。要不断引进社会组织、积极培育社区自治组织，加强与社区型社会组织的合作。其次，在社区治理过程中，动员社区传统“三驾马车”建立居民议事协商平台，体现社区自治的实质与诚意。再次，要丰富社区自治组织的活动形式，动员其积极与周边社区、院校、医院、博物馆等公共机构合作，实现资源共享。最后，要以需求为导向，采取项目化运作的方式，以社会建设专项资金为“种子”资金，逐步推行政府购买社会公益服务，培育社会组织发展，不断激发社会组织参与社区动员的活力。此外，要制定《社区购买服务项目管理办法》《社区建设专项资金使用办法》等，形成社区动员的长效保障机制。

4.4 以社区居民的实际需求为出发点，完善社区动员内容

对于社区动员缺乏针对性的问题，应充分考虑社区的多样性和特殊性以及社区居民的实际需要。首先，采取预调查的方法，在社区动员前深入了解居民的实际需求。其次，在社区动员落实的过程中注重特殊性，考虑不同社区的具体情况，如经济收入、社区环境、居民构成等，根据不同社区的特点和居民需求创造性地展开工作，以此提升社区动员效果，实现高质量的动员。调研得知，低层次社区中80%以上的受访者把参与与医疗卫生相关的社区活动作为第一选项，中间层次社区对于医疗卫生活动的参与意愿也较高，高层次社区70%以上的受访者把参与与文化、体育相关的社区活动作为社区参与的首选，可以看出高层次社区的人们对于社会生活情感与归属的需求。因此社区动员要充分结合不同社区的实际开展。

4.5 加大人财物投入，保障社区动员条件

广泛发动辖区居民参与社区动员，要在人、财、物等方面加大投入，不断夯实社区动员基础条件。要开展相应的计算机技术培训，不断吸引高质量人才，这不仅有利于社区动员工作的开展，也是基层社区治理现代化的必然要求。基层社区要积极主动与上级有关部门对接，争取政策扶持，最大限度地为社区动员争取更多的专项资金，弥补当前社区动员建设的资金缺口。要强化对社区资金的监管，建立健全社区资金管理制度及定期检查制度，确保社区有限资金使用公开透明，更好发挥有限资金在社区动员建设中的积极作用。最后要逐步提高基层社区工作者工资、福利待遇，特别是新加入社区治理队伍中的年纪较轻、学历较高的大学生群体的待遇，这一群体在城市的生存成本较高，低标准的工资待遇使他们难以在社区治理队伍中长久立足。

社会治理体系和治理能力的现代化需要不断引导公民社会走向成熟，需要充分调动人民大众的积极参与。社会治理能力的提升要做到“人人参与、人人出力、人人共享”，这也是社会治理的本质属性即“共建”。而现有体制机制下，民众自发参与公共事务的意识较弱，水平较低。因此，需要各级政府结合实际需求、开展多种形式的动员活动。

[1] 李德成,郭常顺.近十年社会动员问题研究综述[J].华东理工大学学报(社会科学版)，2011(6)：46-54.

[2] 邹奕，杜洋.“社会动员”概念的规范分析[J].天津行政学院学报，2013(5):48-54.

[3] 甘泉，骆郁廷.社会动员的本质探析[J].学术探索，2011(06):24-28.

[4] 石奎，徐行.传统社会动员模式：特征与挑战[J].人民论坛，2013(31):66-67.

[5] 范斌，赵欣.结构、组织与话语: 社区动员的三维整合[J].学术界，2012(8):77-84.

[6] 唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释[J].学习与探索，2009(3)：59-65.

[7] 姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014(2)：24-28.

PROBE INTO URBAN COMMUNITY MOBILIZATION IN THE CONTEXT OF MODERNIZATION OF SOCIAL GOVERNANCE ——Based on a survey and thinking on X District in Shanghai

CHI Jiandong

(SchoolofInternational&PublicAffairs，ShanghaiJiaoTongUniversity,Xuhui200030,China)

The modernization of social governance requires that the main body of governance should develop diversely rather than unitarily, which can not be separated from the active participation of community residents. Community mobilization, as a method of leading and guiding residents in taking part in social governance, plays a very important role in mobilizing community resident's enthusiasm for taking an active part in social governance, raising the government's authority and enhancing social cohesion. At present, there are still many problems in urban community mobilization, among which the main problems are single principal force, limited coverage of the object, unsound mechanism, the lack of pertinence in mobilization contents and insufficient guarantee condition. As a result, city governments at all levels should be based on the actual situation of the community, guide community residents in actively participating in community governance through a variety of channels so as to realize the governance goal of “co-governance, co-construction and sharing”.

social governance；community mobilization；the construction of a national civilized city

2016-12-08

2015—2016年度上海市徐汇区与上海交通大学联合实践项目“社会治理现代化背景下城市社区动员研究”(B5946W)阶段性研究成果

池建东(1989-)，男，内蒙古商都人，硕士研究生，研究方向：政治学理论、中国政府与政治、城市治理

1673-1751(2017)03-0078-07

D668

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