论身份证查验的人权保障

2017-05-10闵丰锦

重庆交通大学学报（社会科学版） 2017年2期

关键词：人民警察证件身份证

闵丰锦

(1.西南政法大学，重庆 401120；2.重庆市南岸区人民检察院，重庆 401336)

论身份证查验的人权保障

闵丰锦1，2

(1.西南政法大学，重庆 401120；2.重庆市南岸区人民检察院，重庆 401336)

公安机关查验身份证的执法活动涉及到查验对象、执法民警、社会公众的三方人权。在身份证查验的执法活动中，存在“假警察”语境下的便衣查验困境、“假证件”语境下的不让查验困境，容易引发一定程度的警民冲突。在深化公安执法规范化建设的背景下，需要构建公安民警规范查验模式，打造查验程序阳光警务模式，完善查验对象权利救济机制，进一步加强身份证查验执法活动中的人权保障。

查验；身份证；公安机关；保障人权

2016年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，指出“深化公安执法规范化建设在整个公安工作中具有全局性、基础性地位”。《国家人权行动计划(2016—2020年)》提出“规范涉及公民人身的执法行为和司法行为”，“强化对公安执法办案活动的刚性约束”。理论上，公安机关对身份证的依法查验具有行政执法与刑事司法的双重属性。公安机关在查验身份证的执法活动中，涉及到查验对象、执法民警、社会公众的三方人权。在身份证查验的执法活动中，存在“假警察”语境下的便衣查验困境、“假证件”语境下的不让查验困境，容易引发一定程度的警民冲突。在深化公安执法规范化建设的背景下，我们应以《中华人民共和国居民身份证法》等相关法律法规、部门规章为依据，以理性、平和、文明、规范为查验执法理念，通过构建公安民警规范查验模式、打造查验程序阳光警务模式、完善查验对象权利救济机制，进一步加强身份证查验执法活动中的人权保障。

一、身份证查验的“侵犯人权之嫌”

(一)人权的基本内涵

从理论上说，人权是“处于一定社会关系中的人的权利，其基本内容就是在一定的社会历史条件下的人的自由和平等”[1]，是与生俱来的，是普遍、不可被剥夺的，是平等、不受歧视的。它既是权利也是义务，主要包括生存权和自由权等人的基本权利、政治自由民主权利以及其他应有权利。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法、党的十七大将“尊重和保障人权”写入党章，从党和国家的高度为制度化保障人权进行顶层设计。正如《人的权利与人的多样性——人权哲学》所言：“一个保护人权的制度就是好制度，一个侵犯人权甚至根本不承认人权的制度便是坏制度。”

以公安机关执法为例，公安机关及其民警的一切权力来自人民，属于人民，但极个别公安民警“刑讯逼供”“冷硬横推拖”“门难进、脸难看、话难听、事难办”等现象，极大程度地败坏了公安机关的形象，容易引发对个人的不尊重甚至侵犯公民人权的诟病。公安机关必须受到法律的约束，坚决避免与杜绝权力的泛化和滥用，避免与杜绝对人权的侵犯，必须用尊重和保障人权的精神引领公安工作，必须改变重公共权利、轻个人权利的理念，树立公共权利与个人权利并重的思想，正所谓“权力的理性在于确保权利”。

(二)身份证查验中的人权

1.查验对象的人权

显然，违法查验身份证之所以有侵犯人权之嫌，是在自媒体高度发达的网络社会中，公民以拍照、录音、录像等手段，通过微信、微博等媒介，对极少数执法程序不规范甚至知法犯法的公安民警之查验身份证行为进行讲述后形成的一种以小见大、以偏概全的放大效应，如现在民警各种执法活动中被执法对象、围观群众用手机拍摄。不当查验有损查验对象的人权保障，公民监督执法有各种科技手段。正如公安部2016年7月26日举办全国公安机关规范执法视频演示培训会指出：“民警执法时，面对群众围观拍摄，在拍摄不影响正常执法的情况下，民警要自觉接受监督，要习惯在‘镜头’下执法。”[2]

2.执法民警的人权

公安机关依法查验身份证时，若查验对象不予配合甚至以暴力等方式阻碍执法，毫无疑问，侵犯的是执法民警代表国家公权力权威以及执法民警个人的人权，包括人格尊严(侮辱)、身体健康权(殴打)等。公安机关是维护社会秩序的国家机器，公安民警是践行公平正义的执法人员，是代表公安机关、政府、人民进行执法，倘若执法民警的人权无法得到维护，何谈普通公众的人权？笔者曾经办理过不少袭警类的妨害公务案件，有在交巡警查验驾驶员证件时因不配合将交巡警推到路旁水沟里的，有在出警民警到达纠纷现场时因为要求对方表明身份、话刚出口就被一拳打断鼻梁的，有在派出所内甚至还耍酒疯挥舞板凳将民警砸伤的……在强调保障人权的法治语境下，作为社会治安保障员的警察之人权必须摆到应有高度，予以重视。

3.社会公众的人权

居民身份证法第一条规定：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。”可见，我国身份证制度的确立初衷是证明身份、保障权益、维护秩序，即查验身份证的执法活动能够起到保障社会公众合法权益、维护正常社会秩序的目的。查验身份证并非毫无缘由，更不是随心所欲，在法定情形下依法查验身份证，对查验对象以外的人无疑是一种保护，毕竟人权是个人权利和集体权利的统一；从这个角度来说，只有公安机关依法查验身份证、查验对象守法配合，查验对象的人权、执法民警的人权、社会公众的人权才能得到统筹保障。

二、身份证查验的“冲突困境”

(一)“假警察”下的便衣查验困境

出于侦查便利的因素，实践中公安机关的侦查方式多以便衣侦查为主，尤其是对调查线索、抓获嫌犯等隐秘性工作，通常不会采用电影电视中那种警灯大闪、警笛长鸣的大张旗鼓之势。在不穿警服、便衣执法的情况下，如果再不出示执法证件或者只是晃一下证件故意不让执法对象看清内容，以纯粹的口头告知“我是警察”，想必会引起执法对象相当程度的误解。实践中，少数便衣民警出于被打击报复的考虑，只出示证件外壳的警徽标志，不打开展示内卡中的名字与单位等信息，从规范执法的角度来说是不妥的，毕竟执法对象已经看到、记住了执法民警的面部特征，要想打击报复不是靠保护姓名就行。

笔者曾经办理过一起非法拘禁案，嫌疑人误以为前来抓捕的便衣民警是所谓“黑吃黑”的另一伙人，以至于自行开车前往附近派出所报警求助，整个案件的诉讼经过很能说明这一点。嫌疑人系讨债公司员工，将借了高利贷未还钱的被害人找到后，对其实施了殴打、拘禁等非法行为，经被害人亲属报警后，辖区公安分局的刑警队民警通过技术手段锁定嫌疑人车辆后，着便衣进行解救，在嫌疑人逃窜后，便衣民警驾驶便衣车辆(地方牌照、非制式警车)追赶被拘禁人所在的嫌疑车辆，并数次向窗外大喊“警察停车”之类的话语，口头表明身份，嫌疑车辆在逃窜过程中多次撞击民警车辆，并在自以为“黑吃黑”的情况下将车开进附近一派出所内报警求助，派出所民警在核实了便衣民警的身份后，澄清了这一误会。后该嫌疑人被以非法拘禁罪、妨害公务罪提起公诉，但法院在判决中只认定了非法拘禁罪，未认定妨害公务罪，理由是嫌疑人主观上明知追逐车辆是便衣民警前来解救的证据不足。在本案中，嫌疑人客观上实施了妨害公务的行为，但由于案发时民警只能通过大声呼喊的方式表明身份、不可能在高速行驶的车辆中出示证件，而嫌疑人辩称“没开车窗听不到声音、就算听到了也不一定相信”，并非没有一定可能性，毕竟是在高速行驶、高度紧张之中。笔者也办理过一件运输毒品多达一公斤的案件，禁毒支队民警驾驶便衣车辆设卡拦截嫌疑车辆，被数次撞坏所设路障，最后嫌疑人被抓获时竟然辩解“以为是同行来抢货”。在这种来不及出示证件、只能先口头表明身份的案件中，到底来追逐自己的是真警察还是假警察，确实不好确定。但一般情况下，也许只有真正实施违法犯罪行为的才会在有人“自称是警察，要求停车”时选择逃离，正常公民不仅不会逃窜，反而会选择停车配合，最多也是依法要求对方出示警察证。

需要指出的是，如果民警是身着制服查验身份证，但没有主动出示证件，甚至在查验对象要求出示证件时依旧予以拒绝，此时执法对象有没有权利拒绝身份证件的查验？此时的身份证查验执法活动具有一定的“瑕疵执法”性质，即执法程序有瑕疵是否影响执法的效力？笔者试图将刑事诉讼中非法证据排除的概念引入，认为有必要区分是一般性的瑕疵、可以合理解释，还是重大瑕疵、无法合理解释，以此区分、限制执法民警的自由裁量权。试想，如果既没有穿警服或者身穿警服不规范(如没有警号、没有臂章)，又没有出示证件，执法主体没有任何证据可以向执法对象表明自己的“执法者”身份，此时执法对象当然可以严词拒绝；换言之，如果身穿标准制式警服，拒不出示证件，并称“警服就是表明身份”，此时执法对象有没有拒绝接受查验的权利呢？公安部正在征求意见的《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》第九十一条有关“表明身份和告知”的条文规定：“人民警察执法时应当着制式服装或者出示工作证件表明身份，依法告知当事人执法的依据和理由，听取当事人的陈述和申辩，但法律另有规定的除外。人民警察执法时未按照规定表明身份的，当事人有权予以拒绝。”居民身份证法第十五条“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证”属于此处“法律另有规定”的情况，执法民警先出示执法证件才能查验身份证，否则被查验人有权拒绝。如果修改后的人民警察法明确了这一条款，公安民警查验身份证的执法活动必须更加规范，从一开始就主动出示工作证件，不让被查验人有任何拒绝的余地。

(二)“假证件”下的不让查验困境

2016年6月网上流传出一则视频，几位身着制式警服的民警在查车时要求驾驶员出示相应证件接受检查，该驾驶员要求民警出示证件，民警从警服上衣口袋中拿出警察证展开出示后，该驾驶员依旧称“不好使，中华人民共和国所有行政人员都有上岗证”，并不配合民警“交出车钥匙，接受检查”的要求，言语冲突之下，民警口头对其宣布传唤，遭拒绝后将其反扣制服。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条规定，“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件……”因此，有观点认为警察执法时也需要主动出示执法证，并以此为由，认为广义上的所谓“假警察”还包括那些不管真假、哪怕出示了法定证件《人民警察证》，还没有所谓“行政执法证”的警察，此时具有不配合执法的权利。殊不知，这是对法律了解不够全面产生的一种误解，该条文所称“执法身份证件”在工商、税务、食药监、环保等一般行政机关当然是行政执法证，而在同属行政机构的公安机关情况却不同。正如前文所述，公安机关兼具行政执法与刑事执法的双重属性，二者往往互相转化，没有明确界限，因此，假设公安机关配置了行政执法证来执法，当执法案件上升到刑事案件时，是否该行政执法证就不再适用、必须再配备一种刑事执法证之类的执法证件？这当然是一种误解，显示了对公安机关双重属性的误读。

从规范性文件的角度，早在1996年《公安部关于公安机关是否申领地方政府统一制发的〈行政执法证〉问题的批复》(公复字﹝1996﹞12号)就明确：公安机关不必申领地方政府制发的行政执法证。2008年施行的《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定：“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。公安机关人民警察在依法执行职务时，除法律、法规另有规定外，应当随身携带人民警察证，主动出示并表明人民警察身份。”因此，公安民警持有的人民警察证就是法定的执法证件，适用于包括身份证查验在内的所有执法活动，出示人民警察证就是出示了执法证，这一点需要在法制宣传教育中加大力度，予以普及。

2016年6月网上流传出一则视频：一名查验身份证的民警边开车边与后座两名因没带身份证被传唤的女子争吵，该民警言辞激烈，不时出现侮辱性词句[3]。实践中，极少数民警在生拉硬拽、冷嘲热讽的执法态度下，对每一个给执法活动挑刺尤其是引用相关法律条文“依法挑刺”的执法对象产生反感，给其扣上“不配合执法”的帽子，动辄引用“口头传唤到公安机关”的规定，潜意识中是一种选择性执法、官样式执法、强压性执法。在这种“官老爷”的执法惯性思维影响下，在身份证查验活动中，执法对象一要求民警出示证件，就被认为是“不配合、阻碍民警执法”，言词一旦激烈就会被先行制服，带上手铐等械具带往公安机关。在本案中，执法民警在查验身份证时被查验女子要求出示警官证的情况下拒绝，将其带上警车前往派出所，显然已经违反了居民身份证法上“经出示执法证件，可以查验居民身份证”的规定，在警车上的不当言辞更是有悖公安民警的职业准则，属于不规范执法的范畴。

三、身份证查验的“三重模式”

(一)规范查验模式

1.明确执法民警的身份，表明程序

公安机关进行执法活动必须明确执的是什么法，查验身份证当然是以居民身份证法为依据，而执法民警的个体属性又注定其要遵循人民警察法的有关规定。一方面，在一般执法活动中，执法民警必须遵循人民警察法第二十三条“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄”，以规范着装(正式执法)或者出示证件(便衣执法)的方式表明自己的身份。但在身份证查验过程中，执法民警必须遵循居民身份证法第十五条“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证”的规定，主动出示警察证，这是执法活动程序合法的要求。需要指出的是，保安、协勤、协警等警务辅助人员并无单独执法、单独查验身份证的权力，保安制服、协勤制服、协警制服与制式警服差异性越来越小，甚至只有臂章和警号等处存在细微差异，实践中冒充警察执法、招摇撞骗的案件层出不穷，极大程度上损伤了公安机关的形象与执法公信力，这也体现了出示执法证件的必要性。以媒体报道为例，兰州某工地为缓解路况交通，“购买了10余套山寨警服发放给工人，冒充警察指挥交通”[4]，经报道后，兰州市公安局发布《兰州市公安局关于加强保安管理规范保安服务活动的通告》，“严禁保安员着警服、仿警服和其他服装从事保安工作”[5]。

近年来，在交警查车、民警查人等查验型执法活动中，执法对象要求执法民警出示证件的情况屡见不鲜，这体现了社会公众的自我维权意识与程序法治意识的提升，但少数执法对象无故要求执法民警出示所谓行政执法证，显示了对相关规定的无知与误读，对此执法民警应当耐心解释。正如在2017年1月9日的全国公安机关规范执法视频演示培训会上讲解道：“若群众对查验居民身份证工作不理解的，民警应使用文明规范用语，做好解释工作”，这是理性、平和、文明、规范执法的应有之义。从技术角度出发，执法民警在出示人民警察证时，要达到让执法对象看清楚的程度，不能一晃而过甚至故意不让对方看清。笔者曾经办理过一起抢劫案，一位刑满释放人员冒充便衣民警，出示同为黑色的机动车驾驶证外部壳套，在两位小学四年级女生面前晃动展示，骗取其信任后，趁机抢劫其戴在脖子上的黄金项链，极大损害了女生对“警察叔叔”的信任感。

2.加强针对性，减少随意性

在2003年身份证查验刚刚立法时，就有评论尖锐指出，“法律规定大大限制了居民身份证查验的范围，目前警察动辄查验证件的习惯就必须改变”[6]。实践中，身份证查验法定条件之一的“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份”条款有被滥用的趋势，潜意识就是“你有没有嫌疑，是我说了算”的思维作祟。对此，有评论一针见血地指出：“当公民随时随地都被警察要求证明自己的身份，难道不是一种非常恐怖的执法吗？”[7]因此，在查验身份证时有必要加强针对性、减少随意性，这是公权力谨慎行使的原则使然。既不能因为查到了嫌疑人，就认为查验原因是合适的，也不能因为查不到嫌疑人，就认为查验原因是不合适的，这种唯结果论的执法模式是不具备现实可行性的。

在身份证查验的执法活动中同时具备行政执法色彩与刑事执法色彩，体现了公安机关兼具行政机关与司法机关的属性。从打击犯罪、侦查便利的角度来说，一旦有刑事案件发生，执法民警可以从查验身份证的角度切入，对出现在犯罪现场的人员以例行检查为由查验身份证，并在整个查验过程中观察对方的神态、言行、语气等是否有不自然之处，以此决定此人嫌疑大小、是否实施控制等。笔者以为，查验身份证当然不是为了查验而查验，而是要通过维护治安、打击犯罪等执法活动达到保障人权。作为一种行政强制措施，包含了身份查验在内的盘查具有实施的便利性，尤其在大要案发生后依法实施管制的场所，往往能够起到突破犯罪、深挖线索的出其不意之效。

(二)阳光警务模式

传统观点认为，公安机关的刑事侦查活动具有一定的秘密性，警务公开应当谨慎，能不公开就不公开，毕竟侦查秘密、警务秘密的界限不好把握。随着科学技术的发展，社会公众的权利意识逐渐增强，公安机关执法现代化建设对警务公开提出了新的要求，尤其是信息技术的发展、“互联网+”时代的到来，民警的执法活动必须适应新的形势。身份证查验活动往往发生在公众场合，在人人都有手机、人人都爱围观的全民目击时代，查验身份证的活动必须公开，也不得不公开，只要围观群众不干预执法、不曝光便衣，群众的监督就是最好的促进。

人民警察法修订草案稿第八十九条有关“执法公开”规定：“公安机关应当尊重和依法保障公民、法人和其他组织对公安工作的知情权、参与权、表达权和监督权，增强执法透明度和公信力。公安机关应当根据规定，主动或者依申请公开有关执法信息。”立法的修改是对现实需求的及时回应，身份证查验的执法信息如何公开，在执法实践中尚未有明确、统一的做法，笔者设想可以在适当时机邀请记者采访跟拍查验经过，按季度公开包括数据与效果在内的查验情况，通报执法对象提起复议的处理结果等，公开有关身份证查验的执法信息。

在执法内容方面，身份证查验系“当场盘问、检查”，适用《公安机关现场执法视音频记录工作规定》第四条“应当进行现场执法视音频记录”。执法民警应当以胸前佩戴或者手持执法记录仪的方式，对执法过程进行全程不间断记录，自到达现场开展执法活动时开始，至执法活动结束时停止，这是公安机关适应“镜头下执法”的主动举措，是规范化执法的应有之义。换言之，一旦民警以设备损坏、忘记开机、便衣执法等理由没有记录执法视音频，若属于《公安机关现场执法视音频记录工作规定》第十九条第一项“对应当进行现场记录的执法活动未予记录，影响案事件处理或者造成其他不良影响的”，应当依照有关规定追究相关单位和人员的责任。

(三)权利救济模式

“我有权查你的身份证，有问题你可以投诉。”这是笔者对不少民警询问其对“查验身份证”的看法时得到的统一答复。民警所言的“投诉”其实就是一种被查验对象的权利救济，即向执法民警所在公安机关的警务督察部门、纪检部门、法制部门投诉，这也是在内部制约模式下的不同警种自我履职之所在。实践中，出于费时费力、易得罪人等现实考虑，哪怕存在不出示证件、着装不规范、执法态度差等执法瑕疵，只要不是过度、过分，自身没有违法犯罪的执法对象往往在执法民警查验身份证时选择配合，这是一般民众服从政府、自觉听话且从小就如此受教育之惯性思维所致，更是潜意识中私权利与公权力无法抗衡所致。

无救济则无权利，无完整救济则无完整权利。在明确了被查验身份证的执法对象若对查验行为存在异议而有权寻求相应救济的情况下，有必要从内到外构建符合制约原则、契合法治精神的权利救济模式，以达到“执法不能任性”的效果：一方面必须强化公安机关内部权力制约。在被查验对象提出投诉、复议等合法诉求后，警务督察部门、法制部门应当展开相应调查，要求执法民警提供执法记录视频、执法情况陈述等材料，必要时可以召开听证会，以健全公安机关内部法律审核监督机制的方式强化内部制约，这是权利救济模式中的首要选择，具有时间和空间上的优先性。正如人民警察法修订草案稿第九十六条有关“督察制度和投诉委员会”之规定，“公安机关建立督察制度，对公安机关及其人民警察履行职责、行使权力和遵守纪律情况实施监督。公安机关设立投诉委员会，受理核查公民、法人和其他组织的投诉，依法维护投诉人和人民警察的合法权益”，可见内部机制的创新是构建执法活动权利救济模式的应有之义，毕竟权利救济模式不仅是维护执法对象的合法权益，也是澄清、保障执法民警的合法权益，二者处于同等重要的地位。另一方面，坚守司法维护社会公平正义的底线。身份证查验是一种具体行政行为，具有行政法意义上的可诉性，如果被查验对象对公安机关的复议处理决定不服，可以选择向公安机关所在地基层人民法院提起行政诉讼的方式依法维权。此外，随着国家监察制度在北京、浙江、山西的试点工作稳步推进，将公职人员全覆盖，在廉政全领域作为监察对象，公安民警的执法活动当然也受到同级监察委员会的监督，这是依法行政、依法监督的应有之义。

[1] 李云龙.中美人权观之比较[J].理论视野,2004(5):28.

[2] 高语阳.公安部：群众拍摄如不影响执法，民警不得干涉[N].中国青年报,2016-07-27(A10).

[3] 王煜.没带身份证被强制传唤后，深圳两女孩警车内遭遇的不只是言语侮辱[EB/OL].(2016-06-10) [2016-10-10].http://www.bjnews.com.cn/news/2016/06/10/406210.html.

[4] 张学江.道路施工易堵车，假冒警察畅交通[N].兰州晨报,2016-06-30(A13).

[5] 李升.严禁保安穿警服,及仿警服上岗工作[N].兰州晨报,2016-08-23(A10).

[6] 王太元.人文关怀、科学态度与居民身份证法[J].人民公安,2003(18):11.

[7] 斯传.警察街头截查身份证有滥权之嫌[N].济南日报,2012-03-20(F2).

(责任编辑：张璠)

On the ID Card Inspection System in the Perspective of Protecting Human Rights

MIN Fengjin1,2

(1.Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China;2.People’s Procuratorate of Chongqing, Nan’an District, Chongqing 401336, China)

The public security organ involves in the objects of law enforcement, police officers and the general public in the ID card inspection, in which, the plainclothes police may be identified as fake police, the police ID card may be identified as invalid in implementation, which may cause the conflict between police officers and the general public at some certain level. Under the background of deepening the construction of public security law enforcement standardization, only through constructing the standard model of the ID card inspection, building the publicity of policing system and perfecting the right relief mechanism of the examinees, can the human rights involving in the ID card inspection be largely enhanced.

inspection; ID card; public security organ; human rights protection