搞好顶层设计——再谈从“两个确保”中汲取一些历史经验

搞好顶层设计
——再谈从“两个确保”中汲取一些历史经验

顶层设计，本是一个系统工程学术语，原意是综合考虑工程项目的各个层次、各类资源、各种要素和各时间节点，统筹兼顾，总揽全局，在最高层次上设定工程目标和解决问题之道。这个术语用于我国经济社会领域的最早正式文件，是2010年10月党的十七届五中全会《关于制定“十二五”规划的建议》，中央要求“更加重视改革顶层设计和总体规划”。党的十八大后，中央作出“四个全面”“五大发展理念”“五位一体建设”的布局，是关乎国家和民族前途命运的最高层级设计；同时，各个领域更加重视本领域的顶层设计，社会保障体系也在其中，例如养老保险制度改革的总体方案已经研究了三年多时间，有些成熟的改革举措已经付诸实施。

要搞好社会保障体系的顶层设计，并非易事，远不是设几个或明或暗的目标、讲几番大而化之的原则、列几条进退有余的措施那么简单。虽然“顶层设计”一词6年前才见于党的文件，而实际上，早在此前，中央一直都在带领人民描绘着改革发展的宏伟蓝图。近20年前实施“两个确保”期间确定的就业和社会保障体系框架就是一例，它至今仍是我们制度的基石，而其间所作探索和谋划的那些思路和方法，仍可为今天的顶层设计工作提供一些有益借鉴。

历史回顾

世纪之交，经济体制转轨，国有企业转制，亚洲金融危机爆发，就业和社保领域形势异常严峻，矛盾错综复杂。党中央、国务院既下定“壮士断腕”的决心，又有着“抽丝剥茧”的细心，制定实施了一系列虑近谋远、层层递进的重大改革举措，在就业和社会保障领域，作出了当前——近期——长远三个层面前后衔接的系统部署。

当前：核心任务是缓解突出矛盾，维护职工队伍和社会稳定。首要目标是“两个确保”——限时将国企下岗职工组织到再就业服务中心之中，确保基本生活；限时确保企业离退休人员当期养老金按时足额发放，不产生新的拖欠，而后逐步补发过去的拖欠。按照中央要求，各级劳动保障部门建立起月度统计、季度评估、重点城市直报、媒体曝光等多项督促推进的工作制度，在全面“保生活、保发放”的同时，也对各地企业职工下岗失业情况和养老保险制度运行状况及存在突出问题有了深刻了解，建立起上下互联互通的工作网络和联系机制，为对症下药、深化改革创造了条件。

近期：核心目标是理顺体制、整合制度、完善政策、规范管理。在就业方面，逐步实施“转轨”计划，即在对国企下岗职工继续纳入再就业服务中心保生活的同时，出台《失业保险条例》，对企业新的减员采取依法解除、终止劳动合同的方式，享受失业保险，直接走向劳动力市场再就业。在社保方面，短短几年密集出台了一系列举措：一是改差额缴拨为全额征缴、改双基数缴费为单基数缴费、实行养老金社会化发放，并藉此推进退休人员社会化管理，既强化企业的缴费责任，又均衡和减轻企业负担。二是扩大覆盖面，养老保险制度覆盖范围从国有企业扩展到城镇各类企业和实行企业化管理的事业单位及城镇个体工商户；医疗保险覆盖范围也从国有企业扩大到各类企事业单位，既拓宽了筹资渠道，又适应了市场经济下多种所有制并存、人员流动性增强的实际情况。三是明确中央和地方政府对养老保险基金的财政补助责任，并列入预算科目专项支付，由此形成制度性安排，一直延续下来。四是严格基金管理，基金结余只能存在国有银行或购买国债，禁止任何其他投资行为；社保机构实行收支两条线，管理费全部由同级财政核拨。五是推进提高基金统筹层次，在更大范围调剂使用，并将11个原来实行行业统筹的养老保险全部下放到地方，实行省级管理。这些举措，每一项都是开拓创新的重大改革，既有力支撑了当期确保发放，又理顺了体制机制，为全面构建完善社保体系打下了坚实基础。

长远：全面谋划符合市场经济体制要求的就业政策和社会保障体系建设目标。在就业方面，新世纪之初迈出新步伐——从“转轨”导向“并轨”，即下岗职工全部“出中心”，企业裁员从内部下岗与市场中失业两种形态归并为仅后一种形态，将再就业生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障“三条保障线”归并为后两条保障线，由此推进形成市场导向的就业机制，企业也真正实现人员能进能出，同时出台一系列措施，构建起积极就业政策体系的最初框架。在社保方面，抓住机遇，总结经验，制定完善社会保障体系的总体框架，并先后启动在辽宁、东北及其他地区的试点。

2000年5月，朱镕基总理亲自主持召开进一步完善社会保障体系座谈会，阐述了加快完善社保体系的重要性、必要性和紧迫性，指出这关系到改革、发展、稳定大局，是治国安邦的大计，也是社会主义事业的根本制度建设；明确提出社保体系必须真正独立于企事业单位之外、保障水平要与经济发展水平和各方面承受能力相适应、推进步骤要由近及远、要实现管理和服务的社会化、健全基金监管和保值增值机制、逐步建立覆盖全国的社保信息网络、加快法制建设等七项要求。

按此要求制定的完善社会保障体系的总体框架，首次明确我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等项内容，工作重点是搞好城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度的建设。确定的总目标是，建立独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系，即后来所言“一外三化”。《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》提出五方面重大任务：一是完善和规范“三条保障线”，进一步加强失业保险制度，规范、完善统账结合的职工基本养老保险制度；二是实现社会保障对象管理和服务的社会化，退休人员、失业人员由社会组织统一管理，社会保险金实行社会化发放；三是健全社会保险基金的监管和保值增值机制；四是广泛运用现代信息技术手段，建立覆盖全国、功能齐全、规范透明的社会保障服务信息网络；五是加强社会保障体系法制建设，依法规范和管理社会保障工作，加大执法力度，进一步加快社会保障立法进程。

这些事关长远的设计思想，经过后来的实践检验和继续提炼，许多先后被党的代表大会报告、中央文件、国务院决定等采纳。朱镕基总理当年在批示中称，完善社会保障体系“关乎国运，惠及子孙”，深刻揭示了这项工作的重大长远意义。按照这样的“顶层设计”，经过不懈努力和实践探索，我国形成并不断丰富了积极就业政策体系，成为发展中国家的典范；社会保障体系全面建立，制度逐步完善，覆盖面扩大到城乡全体居民，群众利益持续增进，最近中国政府获得社会保障全球杰出成就奖，岂是浪得虚名？

闪回现实

今天我们进行的养老保险等顶层设计，面对的是新常态、新形势、新问题，但仍可从历史的经验中汲取几分营养：

一是抓住时机。历史经验反复证明：在经济社会发生波动和重大变革时，更需要社会保障体系发挥社会“稳定器”、经济运行“减震器”和促进社会公平“调节器”的功能，因而也正是加快推进社会保障体系建设的极好契机。世纪之交，我们一面实施“两个确保”，一面设计社保制度改革总体方案，化亚洲金融危机之“危”为社保体系建设之“机”。当年朱镕基总理对此的判断是：“必须尽快，刻不容缓，否则将来的难度和风险就会更大。”确是金玉良言。今天，面对复杂多变的国内外局势，我们仍要有顶层设计的紧迫感，瞄准目标，抓住重点，求同存异，果断决策。

二是放远眼光。当年在经济运行压力巨大、财政资金十分紧张的背景下，中央把社会保障体系建设放在十分突出的位置，投入了大量人力、物力、财力，首开了预算资金补助的“口子”，建立了战略储备性的全国社会保障基金，体现了坚定的政治决心、长远视野和宽广胸襟。今天我们搞顶层设计，仍需要这样的气度和胆识，不拘泥于一时一事、一任一届，而要像建设“永久性工程”一样具有百年的眼光。

三是立足现实。顶层设计不是可望不可即的空中楼阁，而是扎根于现实基础的工程建设。当年无论是就业“并轨”还是社保改革，都是既重总体设计，更重实践探索，通过试点发现问题、总结经验，长短结合，由近及远，一步步推进改革。用当时工作同志的话说，就是“吃着碗里的，看着盆里的，想着锅里的”。话糙理不糙，这种循序渐进、积小胜为大胜、久久为功的工作思路，也值得长期借鉴。■

社保公曰：

吾闻“不谋万世者不足以谋一时”，又闻“治大国如烹小鲜”。顶层设计者，贵在大格局、大气度，基于现实性、可行性。其间精妙，存乎一心，权衡忖度，失毫谬千，当事者不可不察。