行政区划调整政策对企业进入的影响

摘要：文章利用1997年-2007年我国大规模“县改区”行政区划改革政策，分析了全国范围内县级区划改革对地区经济发展效率的影响。研究结果表明，县级区划变更导致新企业进入数下降，并在一定程度上造成了“国进民退”的现象。政府在进行县域区划调整时应充分考虑不同县区的异质性，避免贫富差异的加剧。

关键词：行政区划;改革企业;进入倍差法

一、 引言

我国县级行政区划改革的相关研究以局部地区的案例研究为主，鲜有在全国范围内分析县级区划调整对企业影响的实证文献。张蕾、张京祥（2007）发现区划调整后政府管理职能的缺失导致进驻新区的工业开发项目衔接滞后，使企业错失发展良机。韩永辉等（2014）对撤市设区的区域经济绩效进行分析，发现区划调整虽对地级市发展有利，但对县域经济未有足够的带动效果，长此以往将挫伤县域经济发展的积极性。

现有研究表明，晋升激励往往是地方官员进行行政区划调整的主要动机之一。如周伟林等（2007）對长江三角洲地区2000年12月～2002年4月间发生的11个撤县设区案例进行研究，发现在现行的官员晋升体制下，地方政府辖区的经济发展状况常被作为考核指标，使地方政府倾向于选择谋求本级行政单元内的利益最大化。在此情形下，县级行政区划兼并的调整不仅意味着土地扩张和城市空间拓展，对地方政府还意味着能够瓜分县区发展资源，扩大与政绩考核相挂钩的市级财政规模。徐现祥、王贤彬（2010）的实证研究同样发现地方官员会因政绩激励做出有利于本级辖区经济指标增长的反应。但在企业层面，被调整区域的私营企业所面临的政策和经营环境或将恶化，从而造成企业经营业绩变差或绩效降低，而国有企业则不易受影响;另一方面，行政力量主导的资源整合和地方贸易保护等问题，或将提高新企业进入门槛并造成“国进民退”现象发生。

本文以1997年～2007年全国县域行政区划改革为样本，采用倍差法分析了县级行政区划调整对企业进入的影响，揭示了不同所有制企业受行政区划调整影响的差异。其余部分结构如下，第二部分介绍了县级区划调整的制度背景，第三部分介绍了数据来源、变量与模型，第四部分分析了回归检验结果，第五部分是本文结论和政策建议。

二、 制度背景

我国的行政区划调整面临“分散式治理”（Decentralized Governance）和“集中式治理”（Centralized Governance）两种管理方式的权衡。所谓“分散式治理”是指城市区域内的各城镇分散管理，由市场机制协调城市区域的发展，彼此独立，相互竞争，共同促进城市化的管理方式;“集中式治理”是指由市级政府统一规划整个城乡区域土地利用、行政分权和财政分权等方案，带动周边县区共同发展的管理方式。

我国县级行政单位的调整从20世纪80年代起日趋频繁，主要经历了由“集中式治理”到“分散式治理”、再到“集中式治理”的改革过程。80年代，中国城市区域发展以“集中式”为主，采用“市带县”的改革政策，依托中心城区范围内的有限财力、物力和人力资源，促进城市区域资源的集中，推动县（市）工业发展和城镇化进程。90年代，为促进县（市）对县域城市化的推动作用，国家采取“撤县设市”政策，城市治理采取“分散型”模式。其中，1983年～1985年新设县级市70个，1986年～1992年新设197个，1993年～1997年增设151个，直到1997年国务院明确提出冻结县改市的审批，这股“县改市”热潮才退却。在此过程中，新设县级市与中心城区之间形成了激烈竞争，最突出的是城市规划建设用地的扩张，由于市县之间并不存在统一的土地市场，由此形成了县域脱离中心城区统筹规划重复建设等问题，城市土地资源的使用效率降低，资源配置被扭曲，城市区域的健康发展遭遇了严重阻力。

1997年起，全国范围内逐渐实施了“撤县并区”、“划县并区”以及市辖区间边界调整等区划改革政策，改革范围辐射珠江三角洲、长江三角洲、京津唐和辽中南等多个地区。此类调整的初衷旨在增强城市中心城区的竞争力，加强中心城区与周边县区的有效合作。然而这类改革使原县级行政单元的独立自主权大幅削弱，原有区域资源被分割，导致县本级经济发展积极性受挫。事实上，一些地级市在加速土地扩张的同时，新建成区比例并未同步提高，相反，新划入市区的地域时常出现基础设施投入不足和土地资源闲置等问题，制约了该区域的经济发展。以广东省为例，原本自身经济发展较好的县（市）如顺德、南海、惠阳等在区划调整前一直位列全国领先水平，而划入市辖区后，其自身发展资源与经济管理权限被大幅削减，区域经济发展水平显著倒退。

这一问题的出现可能是由于地方政府片面追求土地财政收益最大化所引起的。当既有城市土地资源不足以支撑中心城区的扩张时，市级政府往往有将所邻近县区划入中心城区的激励。如湖州市和长兴县之间一直是“强县弱市”的格局，长兴县作为浙江财政“省直管县”，八成财政留在本级，二成上缴省级财政;一旦改区后，一半财政要交给湖州市。另一方面，县改区还将使农村广阔的土地被纳入市辖区，集体经济体制所有的土地将逐步转为国有土地，市级政府的土地财政收入将大为提高。而原县级政府不仅将丧失独立的财权、规划权和土地使用权，原县所拥有的优质资源将向中心城区聚集，原县级辖区范围内的企业所享有的优惠政策或将遭到削减，甚至面临更多的政府管制，进而使企业的生存和发展受限。

三、 数据、变量和模型

本文所使用的数据有3个来源：《中国县市社会经济统计年鉴》《全国地市县财政统计资料》和中国工业企业数据库。本文根据国务院对各年度县级以上行政区划变更的批复文件统计了在1997年～2007年所有发生行政区划调整的区县名称、调整类型和开始时间;在检验了各省、市的统计年鉴与《中国县市社会经济统计年鉴》数据的一致性后，本文又用省、市年鉴对1997年～2007年市辖区GDP和人口数据进行了补充，并将以上数据整合为1997年～2007年企业层面的面板数据。本文去除了四个直辖市中的区县，实际发生行政区划边界调整的市辖区县有281个。此处采用倍差法对行政区划调整的效果进行估计，固定效应模型的设定如下：

其中，yi，t是因变量，在基准回归中包括所有新企业、民营企业、外资企业和国有企业进入数;gaigei，t是虚拟变量，如果第i个企业所在区县在第t年已经进行行政区划调整改革则取1，否则为0。controli，t是包含企业工作资本、规模、年龄和所在区县年人均GDP对数值的控制变量，？姿t反映的是时间趋势，？滋i刻画不随时间变化的企业个体固定效应，比如企业文化、资源禀赋等，？着i，t是残差项。

表1是描述性统计。本文用“缩尾法”将人均GDP、企业运营资本、企业年龄、企业规模最高和最低1%的赋以1%和99%分位点的数值，以避免数据异常值对回归结果的干扰。不同分位数的选择，如2.5%和5%分位数的选取不影响估计结果的显著性和符号方向。所有变量都以1997年为基期的GDP平减指数进行转换，以消除价格因素对结果的影响。1997年～2007年间共有158个县区发生了边界变更的区划调整，其中1997年有93个县区发生边界变更调整，1999年有62个縣区发生调整，此后国家层面收紧审批，行政区划调整停滞近10年。每年规模以上新企业进入数量约为5家。

四、 基本实证结果

1. 基准回归。表2的回归结果显示，行政区划调整使县区的新企业进入数平均减少4.12%，其中民营企业进入数平均减少2.67%，外资企业进入数平均减少0.33%，估计系数均在1%的统计水平下显著。与之相对的是，行政区划调整并未使国有企业进入数显著下降。这表明，在给定其他因素不变的情况下，县区级行政区划调整会降低非国有新企业的进入意愿，阻碍地方经济的发展效率和活力，这可能是新企业预期到区划调整将使企业投资经营环境变差所导致的。

2. 分样本回归。考虑到不同县区存在异质性，本文根据改革县的经济发展水平将其划分为穷县和富县，并进行了分样本回归。本文以财政收入水平为衡量标准，将改革前财政收入高于全市所辖县区财政收入均值的县区定义为“富县”，低于平均水平的县区定义为“穷县”。“穷县”和“富县”的分样本回归估计结果如表3所示。

由表3可知，给定其他条件不变，行政区划调整使得穷县新企业进入数下降8.5%，其中，民营企业进入数减少4.1%，在几类不同性质的企业中是受影响最大的，这意味着县级区划调整将降低地方的经济发展效率，不利于地方产业结构的转型和升级。

富县的新企业进入数整体下降2.5%，其中民营企业进入数下降1.55%，外资企业进入数下降0.56%。值得注意的是，行政区划调整使位于富县的国有企业进入数显著上升了0.3%，这表明行政区划改革在导致改革区县对民营和外资企业的吸引力下降的同时，在一定程度上造成了“国进民退”的现象。

综上，行政区划调整使穷县企业进入数整体显著下降8%以上，这一下降数值远高于全国所有县区企业进入数的均值2.2%，另一方面在经济意义上也远高于发生调整的富县的估计系数，说明行政区划改革对穷县经济发展产生更大的负面影响，客观上造成了“劫贫济富”的效果，加剧了贫富县间经济发展水平的差距。虽然发达地区和不发达地区都存在地方保护主义行为，但不发达地区通过贸易保护扶持当地企业的依赖程度更高，加之投资软环境建设和改善力度不够，当市场被吞并后，欠发达地区在吸引新企业投资方面将更为乏力。另外，行政区划调整使富县辖区内出现了“国进民退”的现象，私人和外商投资意愿受到抑制，地方经济发展效率和活力被削弱，长此以往将不利于区域资源的优化配置和经济结构的转型。

五、 结论和政策建议

地级市政府主导的县级行政区划调整，是我国城市化进程中非常重要的一环，对其如何影响微观经济进行评估从而提供合理的改革建议，具有重要意义。本文以1997年～2007年全国县区级行政区划调整政策为研究对象，运用企业面板数据，对区划调整影响企业进入的效果进行了分析，从而判断当前的行政区划调整对县区的经济发展起到何种影响。统计结果表明，县级区划调整对新企业进入起到了抑制效果，阻碍了县区经济发展，富县区出现了“国进民退”的现象。有鉴于此，本文为今后的行政区划体制改革提供如下政策建议：

县区级行政区划调整需要协调各改革县区和周边县区之间的经济利益，平衡发达县和不发达县的经济实力，推动优势互补和资源流动，同时还需有机结合财政和行政体制改革以及干部考核体制改革。由于欠发达区县往往缺乏资源和区位优势，在进行区划调整时需要考虑改善投资环境，着重完成重大配套基础设施建设，促进城乡一体化和公共服务均等化，提升城乡服务管理能力和综合承载力，吸引更多优质企业进入。对于长期依赖地方保护型经济发展模式的县区，区划调整后需要以整合周边地区的相关经济资源为基础，将地方政府的经济职能逐步分离出来，渐次实现政府向公共职能供给者角色转变;同时应加强该区域与周边地区的分工，提高自身比较优势，扩大当地企业的经济规模，改进整个区域的资源配置效率，使行政区划改革在城市化进程中发挥应有的积极作用。

参考文献：

[1] 韩永辉，黄亮雄，舒元.县域行政区划改革的绩效分析——以“撤市设区”为切入点[J].经济学报，2014，（4）：49-67.

[2] 刘冲，乔坤元，周黎安.行政分权与财政分权的不同效应[J].世界经济，2014，（4）：49-67.

[3] 王贤彬，聂海峰.行政区划调整与经济增长[J]，管理世界，2010，（4）：42-53.

[4] 余吉祥，沈坤荣.“地改市”推进了城市化进程吗？[J] 经济科学，2015，（6）：23-37.

[5] 张蕾，张京祥.撤县设区的区划兼并效应再思考——以镇江市丹徒区为例[J].城市问题，2007，（1）：32-40.

[6] 周伟林，郝前进，周吉节.行政区划调整的政治经济学分析——以长江三角洲为例[J]，世界经济文汇，2007，（5）：82-91.

作者简介：韦欣（1988-），女，汉族，安徽省合肥市人，北京大学光华管理学院博士生，研究方向为公共经济学、政治经济学和发展经济学。

收稿日期：2017-03-25。