中国低保制度中审核问题的研究

摘 要 低保制度是我国社会救助体系中的重要组成部分，一方面，它对贫困户起到有效的救助；另一方面，它是维持社会公平的重要环节。对低保对象资格的审核是执行前期重要的环节。新时期，我国低保制度的发展进入新的阶段，低保对象的审核制度也需要向着信息化与规范化的方向发展。本文从低保对象核查主体、核查方式、核查项目以及核查制度中的公民参与几个角度对我国现阶段低保制度的核查问题进行研究，并给出相应的对策，从而对我国的低保核查制度进行完善和优化。

关键词 低保制度 审核 公民参与

作者简介：赵志远，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，研究方向：政治学理论、现代政府理论与当代中国政府。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.303

低保制度是我国社会救助体系中的重要组成部分，低保对象资格的审核是低保工作中重要的环节。目前在我国许多地区，低保户的核查工作，在城市与农村分别主要由社区居民委员会和村民委会承担。作为基层自治组织，在获取信息时面临着“责大于权”的问题，这对低保对象资格的认定工作造成了一定的困难。同时，我国低保对象的核查制度还没有形成广泛的部门间信息联动，信息化的程度还不够高，这使得低保户信息的获取和信息的更新都面临着低效、不精准等困难。新时期，实现低保制度核查的高效、精确就是我国在推进低保制度的发展中亟需解决的问题。

一、我国低保制度的核查流程

20世纪90年代初，我国开始探索建立城市最低生活保障制度。1993年6月，上海市建立“城市居民最低生活保障线”制度，低保制度开始在城市发展。2003年，低保制度在城市取得重大突破后开始推向农村。由于我国长期以来形成的“城乡二元体系”，低保制度也呈现出“城乡二元分割”的现象。近年来我国开始推行城乡低保制度的统筹发展，十八届三中全会上提出了“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”的要求。上海、北京、南京等城市均已经实现了城乡低保标准线的统一。这对未来城乡低保对象的认定与核查向标准化、信息化的方向发展有着一定的推进作用。

但就目前的情况来看，低保对象的核查依旧是分开进行的。在城市，低保户资格认定的工作主要由社区居民委员会来进行；在农村，这项工作则由村民委员会承担。

总体来说，我国低保制度核查工作由申请、核查、评议、审批四个环节构成，在城市，低保办理主要有以下四个环节。首先，申请人向户籍所在地的社区居委会提交申请，通过对低保申请条件的了解，个人以自查的方式，核查自己是否具备申请的资格。接着，社区低保评议工作小组对低保申请人的家庭状况进行核查，这一环节是核查制度的核心。社区低保评议小组通过入户调查、邻里访问等形式对申请人的家庭情况进行了解，如果经审核符合低保的申请条件，则进行为期七天的公示。若无异议，则将申请人材料报至街道办事处进行二次审核，采取的方式有入户复核等方式，通过后报送至民政局，民政局通过审核、复查、举办听证会等形式进行确认，最后进行审批。湖北利川市要求，居委会低保户核查人员在入户核查的过程中，要认真核对低保对象的基本信息，包括家庭成员的收支情况、家庭住址、家庭的赡养情况等。贵州省贵阳市开阳县紫兴状社区东兴居委会2015年公布的《城镇低保提标核查工作实施方案》中明确规定工作组的工作步骤。首先成立低保提标工作领导小组，进行前期的动员宣传工作。在入户调查阶段，分为老城区组、治山组、紫江花园组等工作小组，对低保对象进行全面的入户调查。在入户调查的过程中，要求填写《贵阳市城镇居民最低生活保障家庭基本情况及收入情况入户调查表》，以此来确定保障金额与补差金额。

在农村地区，低保办理程序也要经过以下四个环节：个人申请、入户调查、民主评议和公示监督。首先，户主向村民委员会提交书面申请与相关证明材料。村民委员会收到申请书后组织村民代表开展民主评议，对其家庭情况进行初评，初审结果在村公示3-5天。乡镇人民政府组织入户核查并进行张榜公示，符合条件的，再上报至县级审批机关，由县级民政部门进行核查、复审与审批。但是农村地区的低保核查也有其特殊性。比如农户的收入难以量化，低保核定过程中缺乏规范性，人情关系容易产生较大的影响等。

由于长期的历史原因，我国本不具有行政级别的居委会、村委会，作为基层自治组织在实际的管理过程中承担了政府部门的许多工作，在低保户资格认定的核查过程中，也起着主要的作用。虽然基层自治组织在获取信息上有一定的优势，在核查工作的过程中却也更加容易出现规范性问题。在信息化时代，这种方式的“优势”也会逐渐消失，取而代之的将会是更加信息化的规范手段。

二、我国低保核查过程中的问题分析

（一）核查主体问题

我国低保对象资格认定的核查工作主要由居委会和村委会两个自治组织来承担，但在现实操作过程中，它们面临着“责重权轻”的问题。在对天津市河东区二号桥街道办事处主任以及各居委会书记的访谈过程中，他们提出，街道下放的低保对象的前期审核任务难以完成。街道将核查任务下放给居委会，居委会要进行核查工作，就需要向申请人材料所涉及的企业、医院等机构取得证明。但是往往由于權限的不对等，这些机构不愿意开具相关的证明。“谁开具证明，谁就要承担相应的责任”。居委会作为基层自治组织，难以获得信任。因而在前期审核阶段由他们承担信息收集工作不仅困难，而且造成了低保核查工作的不规范。

（二）分类细化的问题

造成低保核查工作不规范的第二个原因是缺乏细化的核查标准与低保分类标准。一般低保核查主要针对家庭成员的基本状况、家庭住址、赡养情况、家庭成员等，缺乏详细的核查标准。这使得家庭情况的核查难以细化。相应的，不了解低保家庭的致贫原因，则难以制定针对低保家庭的脱贫计划，低保制度的作用无法得到发挥，容易形成养懒的现象。相比之下，日本的低保制度对于补贴金的分类就比较全面，能够对低保家庭起到及时有效的帮助。根据《生活保护法》规定，补助金可分为生活补助、教育补助、住房补贴、医疗补贴、生育补贴、就业补贴、丧葬补贴、护理补贴等，根据家庭的具体情况，申请者能够拿到其中一项、几项甚至所有的补贴。

（三）公民参与的问题

根据民主评议的要求，政府对个人资料的公示必须要根据“最小个人资料原则”控制在最小程度。实际上，公示的意义在于对信息进行二次核查。在很多地区，从居委会到街道再到县级民政部门，复查的手段几乎都是入户核查，这种重复不仅使得政府的工作低效，耗费成本，同时也对低保户造成不便。从另一个角度来说，这体现出政府信息管理上的漏洞，部门之间缺乏信息联动，信息共享不够完善。低保办理过程中公民参与程度过低，很多人不了解低保的申请流程，造成很多有需要的贫困户难以得到相应的救助。

三、建立有效的低保审核制度

建立有效的低保审核制度，是推进低保制度规范化的起点。

首先，从核查主体的角度来说，应当将核查工作交由民政部门或专业技术部门，不再下放居委会或村委会。由专业机构进行低保户的核查，能够形成权责匹配的工作體系，避免发生“责重权轻”的现象。例如，我国台湾地区“社会救助法”明确规定：“对于符合申请生活救助的家庭，社会救助主管部门应于5个工作日内组织力量对其家庭环境、经济状况等项目逐一进行核查，必要时可授权乡（镇、市、区）行政部门进行核查”。在日本，低保制度则规定申请者“提交申请（向就近的专业机构），之后由当地民生主管局，福利事务所派人进行核实”。

其次，对于信息核对的方式，应逐渐转向电子化与信息化。人工入户调查的方式受到时间、地点等多种因素的限制，影响核查工作的效率。同时可以尝试采用信息核对单的方式，即“单走人不走”。一方面能够减轻人力成本的投入；另一方面能够提高核实工作的效率。例如台湾地区的信息核对，既有通过网络的在线查询对比，也有入户调查、邻里访问、信函索证等实地调查。核实方式的改变，要求政府各个部门之间以及与相关信息提供部门之间形成良好的信息联动机制，建立跨部门、多层次信息核对平台。在纵向各级政府以及横向各个部门之间形成信息的互联互通。例如，甘肃省省民政厅已与14个省直部门建立了信息共享互查协作机制，有效解决了存款、车辆、住房等财产核查问题。

再次，形成有效的公民参与。目前，我国低保审核制度阶段的公民参与主要体现在公示制度和听证会制度，有的参与效果不大，有的参与是不必要的。应当加强监督环节公民参与的作用，增强公示制度二次核查的作用，及时对达到脱保条件但隐瞒不报的住户，可以通过匿名举报的形式对其进行脱保，避免形成“低保养懒”的现象。另外，应当组织低保申请前期相关信息宣传会的公民参与，使有需要的贫困家庭能够了解相关的低保申请流程。引进公民参与，一方面能够动员群众的力量对低保户进行复核，从而增强政策执行的有效性；另一方面促使有需要的居民了解相关政策，在听证会中听取公民的建议，对现有的低保制度进行完善与优化。

最后，审核项目应当细化分类，这一方面能够有效地对低保户从致贫原因上进行分类，有针对性地进行相应的扶助，从而尽快实现低保户的脱保；另一方面也能够降低复核工作的难度。例如，在台湾地区就已经形成了“凡进必核，定期复核”的习惯。同时，细分项目还增强了低保户信息管理的规范化，有助于促进各个机构之间信息沟通的互联互通。

另外，通过专业机构对低保户进行核查，也能促进技术上的改进，编制详细的审核细则和审核项目，从而对申请对象进行更好的筛选与区分。

低保对象资格认定的核查工作，不仅涉及到对贫困户的有效救助，同时也发挥着维持社会公平的重要功能。在新时期的条件下，应当尽快实现低保户信息核查工作的信息化与规范化，促进各部门之间的信息联动，建立互通互联的信息共享平台。同时应当细化核查项目，对低保户进行分类施保，促使各类低保户改变低保就是贫穷身份的观念，正确认识贫困，从而摆脱贫困。最后，在适当的环节引入有效的公民参与，增强低保核查的有效性，促进低保制度功能的发挥，进一步完善与优化我国的低保制度。

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