论强制隔离戒毒的检察监督

王文娟　赵珺

摘 要 党的十八届四中全会提出了一项重要改革部署，即检察机关完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度。强制隔离戒毒作为一种行政强制措施，在较长时间内限制公民人身自由，应当作为检察机关司法监督的对象。对强制隔离戒毒实施检察监督有利于维护戒毒人员合法权益，保障强制隔离戒毒活动的合法性，维护强制隔离戒毒场所的稳定性，预防和减少职务犯罪的发生率。从可行性上来看，对强制隔离戒毒实施检察监督有法律依据、经验基础和介入空间。检察机关探索对行政强制措施实施司法监督制度的重点，应当是未进入复议或者诉讼程序的强制隔离戒毒决定和所有强制隔离戒毒决定的执行。

关键词 强制隔离 戒毒 检察监督 行政检察

作者简介：王文娟，江苏省盐城市人民检察院民事行政检察处处长、检察员；赵珺，江苏省盐城市人民检察院民事行政检察处检察员。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.340

党的十八届四中全会提出了一项重要改革部署，即检察机关完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度，对检察机关民事行政检察工作提供了新的发展空间。这一改革部署严格限定了司法监督的范围，即需要接受司法监督的行政强制措施仅限于涉及公民人身、财产权益的行政强制措施。笔者以强制隔离戒毒措施为切入点，从监督的必要性、可行性、机制建设等方面，探索行政强制措施司法监督制度的构建。

一、强制隔离戒毒措施应当作为检察机关司法监督的对象

行政强制措施的定义在《行政强制法》颁布之前并不统一，有的实质内容相同，但表述不统一，有的是同一概念，但性质却大相径庭。 在《行政强制法》颁布后，行政强制措施的概念在该法第二条的规定中得以相对明确。从特征上看，强制隔离戒毒作为一种行政强制措施，在较长时间内限制公民人身自由，应当作为检察机关司法监督的对象。

（一）强制隔离戒毒具有法定性的特征

强制隔离戒毒是由《中华人民共和国禁毒法》设定的，具有法定性的特征。根据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条的规定，对于吸毒成瘾人员，具有拒绝接受社区戒毒、在社区戒毒期间吸食、注射毒品等等情形的，由县级以上人民政府公安机关对其作出强制隔离戒毒的决定。

（二）强制隔离戒毒具有行政性的特征

行政强制措施的实施主体必须是法律、法规规定的行政机关。国务院《戒毒条例》中明确规定，设区的市级以上地方人民政府司法行政部门负责管理强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所。由此可见，强制隔离戒毒的执行主体是司法行政机关，具有行政行为的属性。

（三）强制隔离戒毒具有强制性的特征

强制隔离戒毒具有强制性的特征。强制隔离戒毒具有极强的限制公民人身自由的强制性。《公安部关于执行<中华人民共和国禁毒法>有关问题的批复》中明确指出，社区戒毒、强制隔离戒毒措施不是行政处罚，而是一种强制性的戒毒治疗措施。作出决定的公安机关应当将被决定予以强制隔离戒毒的人员送强制隔离戒毒场所执行，并由强制隔离戒毒所人民警察对戒毒人员实行直接管理，限制其人身自由，脱逃的强制隔离戒毒人员应当被追回，并继续执行强制隔离戒毒。

（四）强制隔离戒毒具有长期性的特征

一般情况下，行政强制措施是对权利主体人身自由、财产权益的暂时性控制或限制行为，达到目的之后即应当取消或变更，持续时间较短。但是相对于其他即时性行政强制措施，执行强制隔离戒毒的期限往往较长。强制隔离戒毒的期限根据《中华人民共和国禁毒法》的规定为二年，最长可以延长一年。

尽管强制隔离戒毒并未在《行政强制法》第九条列举的行政强制措施的具体种类中出现，强制隔离戒毒作为一种行政强制措施，在较长时间内限制了公民人身自由。从检察机关法律监督属性和十八屆四中全会的精神来看，对性质强制措施的概念和范围要适当地作扩大性解释，不能将监督局限在狭小的空间里。 因此，应当将强制隔离戒毒纳入检察监督范围。

二、对强制隔离戒毒实施检察监督的必要性分析

强制隔离戒毒作为一种行政强制措施，在较长时间内限制公民人身自由，如果缺乏有效的外部监督，极易出现监管人员滥用权力、侵犯戒毒人员合法权益以及腐败等现象。对强制隔离戒毒引入检察监督这一外部监督机制具有必要性。

（一）有利于维护戒毒人员合法权益

在规定戒毒人员义务的同时，《中华人民共和国禁毒法》、国务院《戒毒条例》、司法部《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》等法律法规也赋予戒毒人员通信自由和通信秘密、接受探访、获得康复治疗以及申诉、检举、揭发、控告等权益。但在强戒人员被限制人身自由的情况下，其相关权利难以得到保证。“相较于其他监督方式，检察监督能够最大程度地保证行政相对人的人身权和财产权。” 引入检察监督这一外部监督机制，有利于保障戒毒人员的合法权益。

（二）有利于保证强制隔离戒毒活动的合法性

作为强制隔离戒毒措施决定主体的公安机关，与作为强制隔离戒毒执行主体司法行政机关同为行政机关，如果缺乏有效的外部监督制约，极易出现公安机关以强制隔离戒毒为名进行变相羁押或随意作出、变更强制隔离戒毒决定。检察机关为强制隔离戒毒的执行增加一道司法过滤，在程序上增加一道“防火墙”，有利于保证强制隔离戒毒活动的规范合法。

（三）有利于维护强制隔离戒毒场所的稳定性

强制隔离戒毒所关押的是具有生理性和心理性疾病的吸毒人员，在安全防范工作方面，有任何疏忽，都可能造成严重后果。检察机关对强制隔离戒毒所的日常管理活动进行法律监督，发现安全隐患及时提出检察建议或整改意见，则能有效促进强制隔离戒毒所管理秩序稳定，维护管理安全。

（四）有利于预防和减少职务犯罪的发生率

提前解除强制隔离戒毒以及表扬、嘉奖等奖励手段类似于刑罚执行中的减刑和行政奖励，强制隔离戒毒所中的管理人员，即人民警察，极有可能滥用权力，与戒毒人员或者其近亲属发生不正当交易。因此，必须以权力来约束权力。检察机关的法律监督有助于预防腐败现象的发生，遏制权力者寻租的动机。

三、对强制隔离戒毒实施检察监督的可行性分析

虽然在现阶段，检察机关对行政强制措施的法律监督还处在探索阶段，但从法律依据、经验基础、介入空间上看，以强制隔离戒毒为切入口，探索相关制度机制的建设具有较高的可行性。

（一）法律依据

《中华人民共和国宪法》明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。有学者认为，在我国，“法律监督仅指人们检察院所行使的，与检察权相一致的专门法律监督”。 除《中华人民共和国宪法》外，根据《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》第六十二条的规定，戒毒人员在强制隔离戒毒所内死亡的，强制隔离戒毒所应当通知当地人民检察院。由此可见，检察机关对强制隔离戒毒所进行监，不但符合检察机关的宪法定位，也有法律依据可循。

（二）经验基础

在《中华人民共和国禁毒法》实施之前，强制隔离戒毒所的前身多数是劳教所，收容吸毒劳教人员的劳教所本身就是检察机关的监督对象。以盐城市辖区内的方强强制隔离戒毒所为例，盐城市人民检察院派出的大中地区人民检察院，历史上设立有驻方强劳教所检察室，在入所、出所检察，计分考核和行政奖惩检察、安全防范检察等方面具有较为丰富的经验及成熟的监督工作流程。

（三）介入空间

强制隔离戒毒所作为被监督对象，在作为劳教场所时期曾长期接受检察机关的监督。变更为强制隔离戒毒所后，仍希望通过检察机关的介入，共同维护监管场所的安全稳定，消除强制隔离人员情绪波动对监管秩序造成的不良影响，特别是及时发现和纠正民警执法、监管活动中存在的问题，确保民警执法队伍的纯洁性。

四、强制隔离戒毒检察监督机制设计

强制隔离戒毒分为两个步骤，即公安机关作出强制隔离戒毒的决定和对强制隔离戒毒决定的执行。根据《中华人民共和国禁毒法》第四十条的规定，被决定人不服公安机关作出的强制隔离戒毒决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。进入行政诉讼程序后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，检察机关当然有权对行政诉讼实施法律监督。因此，检察机关探索对行政强制措施实施司法监督制度的重点，应当是未进入复议或者诉讼程序的强制隔离戒毒决定和所有强制隔离戒毒决定的执行。检察机关监督的目的是督促行政机关依法正確行使职权，保障国家法律正确实施，必须加强与相关行政机关的协调配合，形成良性互动机制，共同推动强制隔离戒毒工作严格规范公正文明运行。强制隔离戒毒检察监督的机制设计可以从以下几个方面入手：

（一）建立联席会议制度

强制隔离戒毒所和检察机关各明确一至两个内设部门为联席会议成员单位。联席会议原则上每半年召开一次，充分发挥协调指导作用，通报工作情况，研究实施过程中存在的问题，提出对策建议。

（二）设立检察官办公室

借鉴派驻检察室的工作模式，在强制隔离戒毒所设立检察官办公室，开设检察信箱，设置宣传展板，负责常规监督工作（包括对收治、出所、变更、管理等日常监督工作）并处理分流各类申诉、控告、举报线索。

（三）可以采取必要的调查措施

《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了检察机关的调查权。在对强制隔离戒毒实施检察监督时，应当规范检察机关介入调查的程序，必要时可以采取以下调查措施：查阅或者复制有关文件、资料；要求相关人员就监督事项涉及的问题做出解释和说明；询问相关证人等。

（四）以检察建议方式纠正违法行为

“要想保障检察监督的实效，除了提高审查机构的级别之外，监督手段必须要有力度。” 最高人民检察院在《人民检察院检察建议工作规定（试行）》中明确规定，人民检察院发现人民法院、公安机关等在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的，可以提出检察建议。民事行政检察部门对强制隔离戒毒的监督应当以检察建议的方式为主，及时督促其纠正违法行为。

（五）明确检察建议回复制度

检察建议名为“建议”，但从法律监督严肃性的角度来看，检察建议应当具有一定的刚性。为保证检察建议的实效性，应当明确检察建议回复制度，即强制隔离戒毒所收到检察建议后，应当在一个月内进行审查并作出书面回复，同时可以对人民检察院的监督行为提出意见或建议。

注释：

肖金明.行政强制释论.山东大学出版社.2012.220.

王春业.论行政强制措施的检察监督——以涉及公民人身、财产权益的行政强制措施为对象.东方法学.2016（2）.

贺译葶、谭新民.行政强制措施检察监督的价值及范围.湖南税务高等专科学校学报.2016（1）.

汤唯、孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社.2001.5.

丁有良.行政强制措施检察监督制度探析——以涉及公民人身、财产权益行政强制措施为对象.天津检察.2016（1）.