司法体制改革后人民法庭设置及职能定位

摘 要 人民法庭是人民法院的最基层单位，可谓是基层法院中的基层法院，根植于基层且身处矛盾纠纷化解的前沿战线，是基层治理不可或缺的重要组成部分，其改革成败具有至关重要的价值。在当前司法体制改革的环境之下，人民法庭是司法体制改革“关键的关键”，处于重头戏位置，然人民法庭的改革重点却在于法庭的設置和职能定位两个方面，在人民法庭设置方面，应坚持“两便原则”和“三个面向思想”。

关键词 司法体制 改革 人民法庭 职能定位

作者简介：龙剑珏，贵州贞丰县人民法院法官助理，研究方向：民商法。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.338

两便原则和三个思想的内容：即便于当事人诉讼和便于人民法院依法独立、公正、高效行使审判权的原则以及面向群众、面向农村、面向基层的思想去构建人民法庭的合理设置，同时要合理分配司法资源，积极探索“员额制、监督制、责任制、保障制”的实现形式，处理好“便民与利民”之间的关系；在职能定位方面，应在回归诉讼事务（审判）与非诉讼事务兼具的同时，更加注重通过非诉讼手段化解社会矛盾，参与到社会治理中，故在职能进行重新构建时，应从修正价值理念、裁判方法多样化、完善工作机制、推进司法便民、树立法治理念五个方面进行着眼，防范人民法庭职能定位向以审判为重心的迷失，努力做好人民法庭作为司法体制改革 “试验田”的要求，因此，人民法庭职能定位的成功不仅是司法体制改革不断前行的推手，也是法治社会得以实现的前提。

一、现状分析

G省地处中国西南部，是中国的边陲地带。Q州位于G省的最西南部，有常住人口336万，辖区面积为16804平方公里，该地行政区划有7县1市。作为研究样本的G省Q州32个人民法庭的运行设置现状令人深思。

（一）人员配置不均衡

从表一统计可以看出人民法庭在配置数量上存在不均衡状况，在人民法庭设置数量问题上，全州平均为8.69万人一个法庭，最高的H县为4.1万人一个法庭，最低的G县为16.75万人一个法庭。另外，从统计的人数来看，全州法庭平均为一个庭2.5人，法官人数为一个庭1人，人数平均配置最高者为H县一个庭3人，最低者为F县和D县一个庭2人。

（二）年龄结构不合理

从表二可以看出，40周岁至49周岁的为10人，占 12%；30周岁至39周岁以下的为24人，占29%；30周岁以下的人数为48人，占59%。可以看出从30周岁到49周岁，特别是30周岁以下的人构成了人民法庭队伍的中坚力量。法庭人员年龄结构优化程度不够，没有达到“老中青”的阶梯化配置。

（三）审判力量较弱且缺乏安全保障措施

从表一和表二可以看出，人均数达到每庭3人的仅3个法庭，审判法官配置为2人的为0个法庭，另外在法官助理、书记员等人员方面更是严重不足，另根据考察调研在所有调研的法庭中没有一个法庭配备有司法警察，部分配备为手持安检仪，手铐和执法记录仪。

二、问题成因

人民法庭是中国审判的前沿阵地，是跟群众交流最直接的地方，更是现行司法体制改革的“试验田”，故人民法庭设置是否合理关系到司法体制改革的成败和大局。

（一）审判功能增强，导致法庭职能上移

从表一和表二不难看出，由于人民法庭人数较少且安全保障系数的缺失，有时为了审判活动得以顺利进行，可能会将案件转移到县法院进行庭审活动或者从县法院调动司法警察参与到庭审活动中，但如此做法，就会将人民法庭的司法权威降至最低，严重影响司法在民众之中的威信。从表一不难看出，人民法庭的人数不足，特别是审判员的不足，极易导致案件的大量积压，导致当事人不满情绪频发，某些案件在处理措施欠缺适当时，极易激化矛盾，催生新的矛盾纠纷，进而引起不断上诉和上访，难以在民众中树立人民法庭应有的威严。

（二）条件艰苦与人员流动不畅

人民法庭往往处于县域边陲，条件偏僻艰苦，交通不便，长期工作在法庭的同志不被院机关的其他同志所熟悉，也不被领导关注和了解，工作积极性自然难以提高；另外，长期的人员不调整，未能形成一个良好的人才进出流动机制，法庭干警的边缘化和编外感情绪严重，未能真正沉下心去认真处理法庭中的事务，在上述种种原因的导向下，工作在一线同志的法律职业尊崇感难以得到社会各界的广泛认同。

（三）基层行政性事务干预和司法的非规范性

派出地乡镇党委在传统思想观念的影响之下，将法庭置于自己领导之下的一个职能部门，干扰法庭工作，使法庭在审判中难以保持真正的司法独立，同时，与法庭无关的事务也要求人民法庭派员参与，在一定程度上影响了法庭工作的顺利开展，由于中国民间乡土文化氛围浓重，在案件办理过程中，往往形成的是一个熟人社会系统，在案件调解开展时，也往往是熟人社会调解原则的优先，将司法的正规化忽略，往往只注重案结事了，事了人和即可，但是在熟人社会体制下真正能将矛盾纠纷化解于无形是何等困难。伴随法治正规化建设、城乡一体化、乡村城镇化的加快，农民流动到城市，特别是新生代农民工的观念也在随着社会的发展发生变化，用法律维护自身合法权益的思想观念不断加强，加之伴随法治进步、社会转型、乡村纠纷多元化，单纯依靠乡土文化中的熟人社会体制已经难以适应当前法治建设的需求。

三、解决之道

人民法庭是当前司法体制改革的试验田，人民法庭作为司法体制改革过程中的先行者，是深化司法体制改革关键之中的关键，优化法庭设置问题已经刻不容缓，而且科学的设置好、配备好、保障好人民法庭更是关系重大。

（一）坚持“两便原则”和“三个面向”的指导思想

人民法庭的运行设置改革一定要始终坚持和贯彻两便原则，“就人民法庭而言，他是设立人民法庭的理论依据”，因此要坚持党领导全局，协调各方的核心作用，围绕“公正与效率”的要求，面向群众、面向农村、面向基层，坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立公正高效行使审判权的原则去设置人民法庭。

（二）法庭设置标准

“人民法庭的设置应当根据案件数量，区域大小，交通条件，经济社会发展状况，人口分布，从有利于优化和配置审判资源”的角度对人民法庭进行科学设置，用足用活有限的司法资源。在设置标准方面，应根据当地的经济发展状况进行科学合理设置，对于比较发达的地方或者在距离县城二十公里以内就可以考虑撤销法庭的设置，把人力充实到距离基层法院比较远的乡镇中心法庭去；在辖区范围方面，其划分要根据辖区的经济发展状况、人口的数量、地理环境、交通条件等因素进行综合考量，在辖区的中心位置要设一个中心法庭，起到发挥辐射和便民优势的作用，对于交通条件便利的地方中心法庭的辖区乡镇范围可以适当扩大建议以3到4个乡镇为宜，但是对于偏远的山区或者交通不便的地域辖区范围要适当减少，以1到2个乡镇为宜。

（三）人员配备标准

队伍建设是人民法庭发展的关键所在，人员因素是人民法庭建设的重要基础和前提，因此人民法庭队伍的建设要走内涵式发展的道路。在司法体制改革规划中，法院工作人员会大致分为三个序列：一是审判员和助理审判员等审判权行使的主体；二是书记员、司法警察、专业技术人员等审判辅助人员；三是司法行政事务人员主管后勤保障及文化宣传等司法行政事务。 首先，要坚持“平等、公开、竞争、择优”的原则，目的在于保护和调动人民法庭干警工作的积极性；其次，要建立轮岗和挂职锻炼制度，有序推进人民法庭人员的交流和锻炼，建议法院新进人员均安排于人民法庭接受锻炼2年，对中层干部的考核和选拨应以在基层锻炼满3年为必要条件，才能真正解决表一中体现出的人员不足问题；再次，人员个数，建议人民法庭设立员额制法官1人，法官助理1人，书记员2人，法警1人；最后，人员年龄结构，从表二中不难看出，人民法庭或许在不久的将来，将面临人员结构的断层，因为“老中青”阶梯化发展模式并未在人民法庭中得到真正的实现，故对人员年龄结构要进行优化配置，老中青年龄的结构建议配置比例为1：2：2，这样就可以发挥阶梯式优势，利于队伍的可持续发展。

（四）人民法庭的管理应去行政化

当前人民法院在内部管理上系属行政化模式，案件审理终结或进行裁判时，要经历一个层层审批的过程，从某种程度上来说，是以一种行政权的形式来行使审判权能，因此，应将人民法庭中的行政化予以涤除，应将层层审批制中的权利返还于法官或合议庭，即是放权行为。具体来说，独任或合议庭审判，应该直接由其对案件进行负责，取消层层报批的制度；明确审判监督和基层法院内部监督的界限，人民法庭和基层法院中的业务庭在审级上是平等的，不可能出现基层法院指导人民法庭办案的情况，而是应该由上级法院进行指导或监督，而且该种形式是通过上诉或抗诉的形式来完成，也不可能进行直接的指导和监督，基层法院对人民法庭的监督也仅仅限制于形式上对案件质量和司法廉洁上的监督；提升司法的专业化，当前人民法庭的管理模式是司法权和司法行政事务权均归于庭长一人，这种集中行使权利的模式极易滋生腐败，分散了其作为法官审理案件的精力，也严重影响司法专业化，对该种情况应该采取分权模式，确保行政事务权和审判权相分离。

（五）明确人民法庭和乡镇党委关系

首先，《人民法院组织法》规定，人民法庭是基层人民法院的派出机构，受基层法院党组织的领导；其次，人民法庭的工作人员，不应接受乡镇党委派给的其他政治任务和抽调；最后，人民法庭只是接受乡镇各界的监督，但工作上并不对其负责。

四、人民法庭的职能定位

人民法庭在我国人民司法的发展史上有着悠久的历史和优良的传统，以其深入群众、服务人民，充分体现了“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判案件”的“两便原则”而著称于世，深得民心。 长期以来，人民法庭植根基层、面向农村，处在维护社会和谐的最前沿、化解社会矛盾的第一线，在司法体制改革进程中扮演着重要的角色。但是人民法庭在当前的审判实践中，笔者认为其职能定位似乎迷失了自己应有的方向，走入了以审判为重心从而以多办案为目标的误区。

（一）职能定位的演变

我国人民法庭制度于1954年成立并运行至今。由于当时诉讼案件数量少，而且当时基层社会受乡土文化的影响较重，加之受历来“厌诉”、“耻诉”思想的左右，绝大部分矛盾纠纷大多均能在熟人社会体系中得以消弭于萌芽和初发阶段。新时期矛盾纠纷呈多样性发展趋势，在从前均未涉及的矛盾纠纷也逐渐呈现，多样化、深层次矛盾纠纷迅速向人民法庭聚集，增加了案件审理的难度。为更好的对人民法庭职能进行准确定位，适应新形式下的案件审理动态和常态化难以解决的矛盾纠纷，但在参与社会治安综合治理的问题上，应该是间接而谨慎的参与，将社会综合治理的重要力量慢慢转变为基层人民调解委员会，将法庭参与社会治理的功能弱化。

（二）职能定位的迷失

随着《中华人民共和国民事诉讼法》和相关法律法规的修改与司法体制改革的推进，人民法庭的工作重心也随之发生变化，之前人民法庭的职能定位已经不能完全而准确的适应当前人民法庭工作重心和职能的比重。

1.审判和执行工作比重不明确

人民法庭的职能包括了办理基本法庭审理案件的執行事项。但在人民法庭承载着基层法院30%案件审理的同时，又有15%的人民法庭审理的案件将进入执行程序，而且在人民法庭审理的案件中以判决方式结案的案件往往难以将标的执行到位，如此一来，在案件的积压、当事人情绪的不满等因素的滋生下，往往在已经审结的案件中，又催生新的矛盾纠纷，使得案件出现一种恶性循环的模式，难以实现真正的案结事了，百姓从内心深处难以对司法权威进行认可和在其内心确立，让群众本来就孱弱的法律信仰很容易化为无形，更进一步说，司法权威受到极大挑战的同时，也将成为当前司法体制改革进程的强大阻力，因为人民法庭是司法权运行的第一线，是整个法院系统大树之根基。

2.以审判执行工作为重心

从1963年最高人民法院制定的《人民法庭工作试行办法（草稿）》中不难看出，当时人民法庭的职能是非诉事务和处理诉讼事务并重的定位，但是在1999年进行了调整，对此，最高人民法院认为，人民法庭的任务不能脱离和超越于其审判职能之外，其任务应与其作为审判职能部门的性质相适应。 人民法庭处理非诉事务并没有脱离和超越审判职能，充其量只是审判职能的前后延伸而已，而这种前后延伸恰恰是最有效地化解纠纷、平息矛盾的最佳方式选择。尤其是在构建构建社会主义和谐社会视野下，处理非诉事务，或者说通过非诉手段解决日益增多的社会矛盾和纠纷，显得更为迫切和重要。 出现了一系列人民法庭不得不面对的问题：案多人少、案结事不了、裁判结果达不到当事人预期导致部分当事人到处上访等现象层出不穷。

3.被动受案、坐堂问案、就案办案

在当前法治运行的环境中，人民法庭在案件的审理上往往处于被动，并不能积极主动地化解社会矛盾，参与社会治理，因为在中国最广大的乡土社会施展法律规则之治的现实条件还相当匮乏。在群众的观念中最佳途径仍然是以和解为要，不到万不得已，能尽量采取和解和调解的手段解决纷争就绝不滥用裁判方式解决争端，而且普通民众对于在法庭中对簿公堂的形式是有所畏惧的，他们更容易接受“马锡武”这种温情的审判方式和运行机制。

五、职能定位的构建设想

笔者认为，应从修正价值理念、裁判方法多样化、工作机制完善、推进司法便民、树立法制理念五个方面着手，让人民法庭的职能定位更能满足于当前司法体制改革的实际，真正让人民法庭做到司法体制改革“试验田”的要求，不变其为人民服务的初衷。

（一）修正价值理念

在当前基层社会法治理念相对滞后的形势之下，我们要正确面对，在当前经济快速发展、城乡结构一体化、农民工进城务工热潮等多方因数影响之下，导致案件呈井喷式增长，案多人少的矛盾也日益凸显，从表一中看出法官人数较于之前相对偏少。化解矛盾不仅指规则意义上的矛盾化解，还应将其运用到案件的实践解决之中来，为了使矛盾纠纷消弭在萌芽阶段，大量的非诉讼手段应该引起重视，因为相较于城镇而言，农村社会系乡土氛围较浓的集合体，村镇之间大多是熟人构成的体系，绝大部分纠纷如果处理得当，很大一部分纠纷是可以在诉前得到化解，这不仅能缓和邻里之间的矛盾和稳固乡邻之间的友好，不至于在面对法律裁判之后，使矛盾升级，形同陌路，同时大大减少了法官审理案件之累。所以，人民法庭应在化解矛盾时有条件的应该尽量运用非诉程序来化解矛盾纠纷，修正运用审判方式来解决矛盾的价值理念。

案结事了，要求的不是在一纸冰冷的裁判文书之下，却得不到双方当事人的认可，或者是一方当事人不按照裁判文书来履行的结局，法律有其自有的威严，要具有执行力度，而不是当事人在拿到裁判文书之后却无所适从，案结事未了，让裁判文书形同一纸空文。所以，我们应该广泛调动村干部、人民调解委员会、个人（在乡镇中德高望重者）的积极性，让其参与到矛盾纠纷的调解中来，因在人民法庭审理的案件当中，近一半的案件是来源于标的不大，涉及相邻纠纷、损害赔偿纠纷、离婚纠纷、排除妨害纠纷等琐碎的民间纠纷，如果人民法庭调处得当，充分运用多元化矛盾纠纷解决机制，让更多案件消弭于诉前。

综上，人民法庭应该修正之前的以审判为重心的价值理念，转变为化解矛盾、案结事了的首要价值追求，充分运用多元化纠纷调解机制，积极探索社会矛盾化解的方法和举措，将矛盾纠纷化解于诉前，这不仅能在一定程度上化解案多人少的难题，在一定程度上树立了法律的权威，让社会秩序依法而行。

（二）裁判方法多样化

1.指导举证

人民法庭作为基层法院的派出机构，往往面对的是法治观念相对较弱的群体，这些群体也一定程度上远离城镇，法律素养较弱，基层民众往往证据观念不强，不注重收集相关物证和书证，也不会刻意对证据进行保留，往往只注重言词证据，因为在他们看来，心怀慈善即可，在乡土氛围影响之下，彼此都是熟人，所说之言不会有所偏颇，都应该是实事求是进行案件事实的陈述。

2.调解前置

调解前置在一定程度上能将一部分案件的矛盾纠纷通过调解先行解决，即使调解不能成功，也能为之后的庭审活动提供一定的裁判基础。通过调解前置制度，将一些民间纠纷通过非诉手段解决，有效地将各种纠纷化解在基层和萌芽状态之中，也能实现案件处理上的繁简分流。当然并非是在庭前进行调解不能达成协议之后就将调解工作摒弃，或是置之一旁而不顾，而是应将调解工作贯穿整个案件的始终，只要在案件进展过程中有一线调解的可能，就应当付出百分之百的努力。

3.程序选择

更好的使当事人能够让当事人充分的行使自己的诉讼权利，满足当事人个性化的诉讼需求，由当事人在程序便利、经济的基础上作出相应的选择与处分。比如对简易程序与普通程序的选择、接受调解的选择、运用多元化调解机制解决纠纷选择，甚至可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》及其相关司法解释的相关规定选择是否制着法律文书、选择是否以笔录形式形成对双方当事人有约束力的协议等，打破法院拘泥于仅运用裁判或调解文书对相关矛盾纠纷进行解决的困境，形成多元化矛盾纠纷解决机制。

（三）完善工作机制

应该从下列两方面着手：

1.工作作風

人民法庭的法官和其他工作人员与人民群众接触最多，在人民群众尤其是广大农村群众眼中，人民法庭的形象，就代表了人民法院的形象；人民法庭法官的形象，就代表了广大人民法官的形象。 职能定位的重构必须在工作方面给予高度优化，这同时也是做好人民法庭工作的根本保障。人民法庭所需要的是社区法官，谙熟社情民意，听得懂用得好群众语言释法析理，做好群众工作；人民法庭需要的是平民法官，与群众打成一片，关心群众疾苦，随时随地都在为了百姓而工作；人民法庭需要的是清廉法官，淡泊名利、甘于清贫，一言一行都能赢得人民群众的信赖。

2.运行机制

运行机制是否完善，关系到人民法庭职能定位能否适应当前的司法体制改革要求，以及其能否做到做好司法体制改革“试验田” 的要求。

第一，走出被动受案、坐堂问案、就案办案的误区。人民法庭应该转变“被动受案”、“坐堂问案”、“就案办案”的机械审判模式，应该以更为主动的姿态，充分运用好多元化矛盾纠纷调解机制和人民调解力量，多方面、多角度的帮助当事人以最低成本解决矛盾纠纷。审判权正当性的获得从根本上是基于法院对利益平衡的公正性，这种平衡不见得一定是在庄严的法庭上或者依照严格的程序作出的。温情的审判模式亦能得到人民群众的认同，不拘泥于审判场所，通过“田间地头”、“农家小院”甚至“炕上开庭”等审判方式，也能将矛盾化解在基层，化解在当地，这样不仅能更大的增加法官的案件审理数量，也能最大限度的便利当事人进行诉讼。将人民法庭的纠纷化解职能狭隘地理解为“来案就受、就案办案”，显然无法应对基层工作实际。依靠社会的力量，抓紧建立和完善多元纠纷解决机制才是将矛盾纠纷“化解在基层，消灭在萌芽状态”的根本之策。

第二，诉讼案件转变为诉前案件为主。

第三，以更加積极的姿态参与管理创新。参与社会管理并不意味着人民法庭的工作需要对派出所在地乡镇党委负责，而是参与协调当地矛盾纠纷。对涉及社会热点问题进行审理，让民众对当前法律的运行有一定的了解，一定程度上也能普及相关法律法规知识，同时，也要做好触犯法律人员的帮扶和教育工作。

（四）推进司法便民

让矛盾纠纷在最低成本内得以解决。对争议不大、事实清楚、法律关系简单的案件尽量适用简易程序进行审理。

（五）树立法治理念

法治理念源于民众对法律的内心认可、敬畏和服从，法律要实现立法的最初目的，主要在于社会要信仰法律。利用媒体、网络平台和以案释法等方式对法律、法规进行宣传；进一步加大对基层干部系统的法律培训，推进基层自治，为司法体制改革尽自身的一份绵薄之力。

六、结语

人民法庭设置及职能定位问题无论在理论界或是实务界都具有一定的研究意义，因为人民法庭作为司法体制改革的“试验田”，其关系到司法体制改革的成败，而司法体制改革最终需要得到的是人民群众的认可和支持，不应该让司法体制改革成为老百姓的灾难，而是福音。在司法体制改革的趋势之下，我们必须有一个立场的抉择，在人民法庭的设置上，应始终坚持“两便原则”和“三个面向”的指导思想以及最高人民法院对人民法庭设置标准的相关规定，尽可能的让人民群众在司法体制改革中受益。随着依法治国方略的推进，对该问题的处理，仍需依法规制，提高司法在群众心中的公信力。司法体制改革面临的问题，尽最大努力让人民群众在司法体制改革中受益，这样不仅可使人民群众在权利受到侵犯时愿意通过司法途径解决利益诉求，使司法与民众形成良性互动，达到情理法的统一。故本文试图以司法体制改革后人民法庭设置及职能定位为视角，从人民法庭面临的问题着手，在对现今人民法庭设置的现状和职能定位的迷失进行粗浅研究的基础上，试图对该问题的解决寻找到一条新路径。

注释：

张青.乡村司法的社会结构与诉讼构造——基于锦镇人民法庭的实证分析.华中科技大学学报（社会科学版）.2012（26）.40-47.

汪习根.新一轮司法改革的理念创新与制度构建——全国“深化司法体制改革”高端论坛综述.中南民族大学学报（人文社会科学版）.2014.132-135.

唐德华主编.民事审判指导与参考（第1版）.北京：法律出版社.2000.81.

《人民法庭工作试行办法（草稿）》，最高人民法院1963年7月10日制定.

《关于人民法庭若干问题的规定》，最高人民法院1999年7月15日颁布。唐德华主编.民事审判指导与参考（第1版）.北京：法律出版社.2000.84.

参考文献：

[1]杨建明.和谐社会视野下人民法庭职能重心定位的迷失与回归.出版信息不详.

[2]http：//www.djcourt.gov.cn/information/InformationDisplay.asp？NewsID=21，2017年3月3日访问。

[3]张睿.论和谐社会理念下人民法庭的弱司法化.河北法学.2009（5）.

[4]李文锋、黄金波、肖杰.关于宜昌法院基层人民法庭审判工作机制的调查与思考.中国审判.2008（7）.

[5]原最高人民法院院长肖扬于2005年4月9日在全国人民法庭工作会议上的讲话。