新规制下公立高校基建财务管理纲目略探

李亚鲁

[摘 要]文章对新规制下公立高校基建财务管理有关纲目进行梳理，结合新出台的基建竣工决算和基建成本管理等制度对高校基建财务如何遵循《基本建设财务规则》进行略探，并结合行政事业单位内控要求，对基建风险防控提出了建设性建议。

[关键词]高校基建财务；纲目；风险防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.294

公立高校基建财务基本任务：一是依法筹集和使用资金并防范财务风险；二是合理编制并严格执行项目预算；三是加强财务控制和监督；四是及时决算并全面反映基建财务状况。《基本建设财务规则》以财政部令第81号的形势于2016年4月26日公布，《关于印发基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法的通知》（财建〔2016〕503号）于2016年6月30日公布，《关于印发基本建设项目建设成本管理规定的通知》（财建〔2016〕504号）于2016年7月6日公布，都自2016年9月1日起施行，规制出台时间之密集，史无前例。足以说明高层对基建财务管理的重视。就笔者了解，河南省省委巡视组近年来对部分省属高校巡视，也发现部分高校在基本建设环节存在廉洁风险。现结合对新规制的学习，对公立高校基建财务管理如何遵循，谈谈自己的理解，与制度的落地或指导实践都具有现实意义。

1 了解新规制的适用范畴

鉴于事业单位使用财政资金的基本建设行为适用于新规则，而作为财政拨款主渠道的公立高校基本建设是指以满足高等教育人才培养、科学研究、社会服务和文化传承功能发挥，以立德树人高等教育根本任务为目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作，无疑应该遵循本规则。需要说明的是，新规则不适应只为设备购置的项目建设，对于以设备购置、房屋及其他建筑物购置为主并附有部分建筑安装工程的，在执行本规则时可简化处理。具体执行中，笔者认为要对接《招投标法》《政府采购法》及其实施细则的规定，这也是我国法制建设中“两法并存、各有侧重”现实要求。

2 注重建设资金的配置

建设资金按照来源分为财政资金和自筹资金。公立高校作为非营利组织，在依法治校的大环境和大学治理结构日益优化的当下，在决策阶段应当明确建设资金来源，合理控制筹资成本。尤其是在高校债务化解已经不再成为政府关注热点而防范金融风险和厘清政府性债务成为高层关注焦点的现实情境下，对于非经营性项目建设资金要合法筹集；对于经营性项目，在防范风险的前提下，可以多渠道筹集，鉴于公立高校属性，一般应由其出资的资产经营公司运作，这也符合高校和校办产业的“防火墙”机制和“管资本为主”的政策导向。

在资金运用方面，财政资金管理遵循专款专用原则，按照批准的项目预算执行，同时，在支付方面，要按照国库集中支付制度、合同约定、建设进度等因素执行。自筹资金，诸如社会捐赠等有协议的按照协议处理，无协议的按照高校财务和会计制度的有关规定处理。

3 加强建设项目预算

3.1 预算编制要求

预算以批准的概算为基础，按照资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。对重大设计变更等变动事项和其他特殊情况确需调整的项目，应按程序报项目主管部门审核、向财政部门申请调整项目财政资金预算。对于非经营性项目，纳入学校财政三年滚动规划项目库并细化项目预算，将项目资金需求分解到各年度，涉及政府采购的还应编制政府采购预算；对于经营性项目校办企业为主体建设的项目，应该纳入国有资本经营预算统一管理，经法定程序审核批复后执行。

3.2 注重预算绩效

为了适应财政部门、项目主管部门的项目绩效评价，按照经济效益、社会效益和生态效益相结合的原则，在预算环节提前设定贯穿项目建设全过程的项目绩效目标。实施绩效预设重点体现在项目建设成本、工程造价、投资控制、达产能力与设计能力差异、偿债能力、持续经营能力等方面。综合运用社会效益、财务效益、工程质量、建设工期、资金来源、资金使用等评价指标。

4 细化建设成本管控

4.1 范围

建设成本包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出。具体说来，主要包括按照批准的建设内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本、各种设备的实际成本、应当分摊计入相关资产价值的各项费用和税金支出以及其他支出。需要强调的是，涉及的房屋购置支出，基本林木等的购置培育支出，办公生活用家具、器具购置支出，软件研发以及不能计入设备投资的软件购置等支出属于其他支出的范畴，这需要特别明确的。

值得注意的是，财政资金用于项目前期工作经费，在项目批准建设后列入项目建设成本。笔者在2016年度H省教育厅部门决算会审中有幸遇到过厅所属某预算单位就存在这样性质的业务。这在实务操作中，因为都为财政支付网络系统，存在收入和支出时间不匹配问题，这样，对基层预算单位的年度部门决算编报带来影响，造成虚假结余或者結转资金问题。

4.2 非成本性支出

以列举方式界定非成本支出旨在严格控制建设成本的范围、标准，同时，也是对支出责任的强化。①超过批准建设内容支出；②不符合合同协议支出；③非法收费和摊派；④无发票或者发票项目不全、无审批手续、无责任人员签字的支出；⑤因设计单位、施工单位、供货单位等原因造成的工程报废等损失，以及未按照规定报经批准的损失；⑥项目符合规定的验收条件之日起3个月后发生的支出；⑦其他不属于本项目应负担的支出。

4.3 收入补偿机制

项目发生的索赔、违约金等收入，先用于弥补工程损失，结余部分再按照现行基建财务与会计制度、高校财务与会计制度处理。

4.4 厉行节约

在项目建设中，高校应当严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》，实行总额控制、分年度据实列支的方式严格控制项目建设管理费。在实务操作中，对于总额控制数的确定，要严格按照“以项目审批部门批准的项目总投资（经批准的动态投资，不含项目建设管理费）并将土地征用、迁移补偿等为取得或租用土地使用权而发生的费用扣除后作为基数”，不得擅自扩大，同时实行“超额累退率”的方式分档计算，具体标准见下表。

5 改进结算、决算及后续处理

5.1 结算

工程价款结算是依据工程发承包合同等所进行的有关工程预付款、进度款、竣工价款的行为。应按合同约定和工程价款结算程序支付。为切实减轻企业负担，新规则专门 在竣工价款结算期限和质保金方面明确：除了大型项目一般不得超过3个月外，应在项目竣工验收后2个月内完成；对质保金可在合同中约定不超过工程价款结算总额的5%预留，而且对资信好的施工单位可以用银行保函替代，清算的节点时间为“待工程交付使用缺陷责任期满后”。结算过程中，校内审计、纪检等部门应当会同财务部门实行和基建部门“联合会签”，监审部门应重点对工程招投标文件、工程量、费用计取、合同协议、施工变更签证、人工和材料价差、工程索赔等予以审查。

5.2 决算

项目竣工财务决算是办理资产移交和产权登记的依据，因为其正确核定了项目资产价值。注意，单位的部门决算（非经营性项目）或者国有资本经营决算（经营性项目）应反映基建项目的年度资金使用情况，同时要责成项目设计、施工、监理等单位配合学校决算工作。对于饱受诟病的高校基建项目决算不及时问题，新规则给予明确：建设周期长、内容多的大型项目的单项工程竣工具备交付使用条件的，可进行单项工程竣工财务决算，全部竣工后应当进行竣工财务总决算。决算时，重点关注待摊投资（见下表）支出要合理分摊计入交付使用资产价值、转出投资价值和待核销基建支出。

项目竣工财务决算报上级项目主管和财政部门审核、批复。注意：对于确需预留尾工工程的，其投资不得超过所批准项目概（预）算总投资的5%。这类的竣工财务决算的编制要求财政部将另行规定，我们拭目以待。“竣工不验收、验收不决算、决算不移交”一直以来成为我国很多公立高校基建工作的通病，期望新的制度出台后会有大的改观。

5.3 后续处理

主要包括资产交付和账务处理两大部分。项目竣工验收合格后交付使用的资产主要包括固定资产、流动资产、无形资产等。单位应及时办理资产交付使用手续，并依据上级批复的项目竣工财务决算予以调整账务。按照产权关系和是否形成资产等，对于非经营性项目支出按照形成资产的产权归属分类处理：对于毁损道路修复等不能形成资产的支出以及涉及个人与家庭补助支出作为待核销基建支出（格式见下表）；产权归属本单位的计入交付使用资产价值，不归属本单位的作为转出投资处理。

注意：项目结余资金不包括工程抵扣的增值税进项税额资金。对于非经营性项目，第一步归还项目贷款（若有的话）；第二步再按照资金来源分析，若为财政资金的部分，应于项目竣工验收合格后3个月内按预算管理程序返还本级财政，若为自筹资金应并入高校事业账。

6 实施全过程风险防控

行政事业单位内控通俗地说是把事情做好的机制，不只是不出事。内控是管理活动，是重要的制度安排是单位内部治理的基石，是单位事业健康发展的必然要求。为新规制更好落地，我国公立高校内控是复杂的体系，涉及预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同等各类经经济业务，需要单位内部各单位协调联动。为推进高校基本建设治理体系和治理能力建设，要构建项目评估、过程监督、验收评价等相对完备又体现高校特色的基本建设风险防控体系。将风险控制在“可承诺”的范围内是行政事业单位与企业内控的主要区别。我们認为，我国公立高校基建内控建设要以基建项目建设流程为主线，梳理风险点，明确每个风险点的防控措施与责任主体，进一步规范立项审批-勘察设计-项目报建-工程招标-合同管理-质量控制-安全管理-工期控制-变更控制以及有关资金管理、竣工验收、决算审计和资产交付等环节，做好全过程信息公开，以“流程控制”代替“经验管理”，做到“以制度约束权力，用程序规范管理”。在整体成效上达到：业务分类清、业财务的一体化、财权与事权有效匹配、预算全过程管理、明确重点环节以助力决策“拍板”。

参考文献：

[1]基本建设财务规则[Z].中华人民共和国财政部令第81号，2016.

[2]财政部.关于印发基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法的通知（财建〔2016〕503号）[Z].2016.