项目预算全过程闭环管理的实践与思考

葛巍　张唤

[摘 要]随着电力行业投资规模日益劇增，电力公司大力加强项目管控，提高了财务部门对项目预算的管理水平，但是项目闭环管理体系还不够完善，项目预算精益化管理程度不够。针对项目预算管理中存在的一系列不足和矛盾，如何构建项目预算闭环管理模式、不断深化项目资金一体化管理显得尤为重要。

[关键词]电网；项目预算全过程；闭环管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.291

近年来，电力行业围绕“集约、精益、全面、统筹”核心理念，提出“深化项目、资金一体化管控”要求，通过“可研审查管投入、系统控制管过程、绩效评价管结果”，切实加强项目预算闭环管理，进一步提高资金效益，初步建立了以项目经济性与财务合规性审查为基础，以资源统筹平衡、优化配置为核心，以项目关键节点管控为主线，以公司级项目管理平台为支撑的项目预算全过程闭环管理体系。

做实项目预算，推进预算由结果管理向过程管理、由指标管理向项目管理延伸，是当前及今后一段时间深化细化预算管理的重要工作。这是公司提升经营效益的内在要求。电网是资产密集型企业，投资规模大，对公司效益水平和发展能力具有重要影响，必须加强项目预算管理，统筹平衡能力与需求，提升投入产出水平。这是公司适应改革的现实需要。输配电价改革后，电网企业投资和成本将受到更加严格的政府监管，对公司投资规模、结构和时序的管控提出了更高要求，公司需要进一步加强项目预算管理，确保精准有效投资。这是公司防控经营风险的重要手段。项目管理涉及主体多、链条长，风险防控环节多、难度大，需要通过加强预算管理，深化财务与业务协同融合，严把入口、严控过程、严格考核，促进项目全过程规范有序。

1 项目预算全过程闭环管理工作思路及目标

坚持价值链与业务链协同融合，充分发挥预算的计划、控制、反映、监督和考核职能，以项目经济性与财务合规性审查为基础，以资源统筹平衡、优化配置为核心，以项目关键节点管控为主线，以公司级项目管理平台为支撑，固化财务规则，落实专业职责，加快构建定位明确、分工有序、管控有力的项目预算闭环实时管控体系，促进能力与需求紧密衔接、投资和效益相互匹配、项目与资金一体化管控，进一步提升预算管理的效率和效益。

围绕“储备、编制、执行、考核”闭环流程主线，以建立健全“项目储备审查机制、投资能力管控机制、项目执行控制机制、投资回报挂钩机制”四个机制为抓手，科学确定经营目标，统筹平衡能力与需求，合理配置经济资源，加强投入与产出闭环管理，有力有效支撑公司发展和电网发展。其中：

项目储备管理机制：主要是对重点领域投入需求全面实施储备管理，入库项目按照轻重缓急进行排序，匹配投资能力选取项目，实现投资能力与需求、投资总额与项目明细的对接。

投资能力管控机制：主要是按照量入为出、量力而行的原则，科学测算各单位财务投资能力，合理确定投资规模、结构和时序，持续提升发展质量和效益。

项目执行控制机制：主要是对纳入预算的项目，通过信息系统对项目创建、物资招标、项目实施、成本入账等进行全程动态管控，确保“无预算不开支、有预算不超支”，杜绝项目安排与实施“两张皮”，确保项目执行可控在控。

投资与回报挂钩机制：主要是根据各单位当年存量效益、分类投资、分类资本金比例和投资回报率确定次年经营效益目标，推动实现“投资促进效益、效益支撑投资”的良性循环。

2 项目预算全过程闭环管理实践

2.1 以项目经济性与财务合规性审查为基础，夯实可研编制质量

自财务集约化工作方案提出建立项目储备管理机制以来，公司财务部以项目经济性与财务合规性为切入点，坚持权威性与实效性原则，扎实开展可研财务审查工作，三年来初步实现“无审查不入库，未储备无预算”的工作目标。

一是制定审查标准。2014年公司以“业务可理解、财务易操作”为出发点，重点突出“必要性、相关性、实用性、融合性、前瞻性”五项原则，制定印发并动态修编《项目可研经济性与财务合规性评价指导意见》，内容覆盖13个专业类别的项目、100多个审查要点，将财务制度和管理要求细化为可执行、可量化的审核标准。

二是建立工作机制。2013年促请办公室将财务会签可研要求纳入《公文管理办法》；2015年印发《深化可研经济性与财务合规性工作的通知》，进一步明确各级业财在储备管理中的职责分工，形成“可研有财务论证、评审有财务意见、批复有财务会签”的储备管理流程。

三是引入技术支撑。以各级经研院所作为主要支撑力量，按照指导意见和相关管理要求，开展具体评审工作，出具财务专项评审意见和自查报告。

2.2 以资源统筹平衡、优化配置为核心，科学安排投资规模

一是应用投资与回报挂钩机制，合理确定成本性项目投入规模。公司连续三年实行“存量效益+增量回报”方法核定各单位经营目标，根据各单位投资规模和资本金比例，按照公司平均净资产收益率确定增量回报效益和总体效益目标，有效提升了投入产出水平。

二是应用投资能力测算模型，合理确定资本性项目投入规模。应用投资能力测算模型，以利润目标和资产负债率控制上限为硬约束，科学测算投资能力，合理匹配投资需求。对于负债率高、经营亏损导致能力与需求矛盾突出的单位，实施更加严格的审批机制，审慎确定投资规模，切实防范投资经营风险。

三是以联合审查为切入点，控制投资冲动，做实价值引领职能。

根据投资与回报挂钩机制、投资能力测算模型测算结果，结合效益目标、资产负债率等约束条件，以联合审查为切入点，审减不经济、不合规项目，提出分单位、分专业项目投入规模，两年来有效控制了部分单位和专业的投资冲动，发挥综合平衡职能，做实财务在预算安排环节的价值引领职能。

2.3 以项目关键节点管控为主线，严控项目储备过程

公司以信息化手段为依托，分别在项目预算闭环管理的各个关键节点强化了系统管控力度，提升了项目财务管理的针对性和实效性。

一是可研储备阶段。以提升储备质量和可研深度为重点实行月度监督检查和集中联合审查，月度监督检查要求各单位以报告形式及时反映并整改日常评审工作中存在的问题，围绕“全公司覆盖、全专业介入”“点面结合、重点突出”的审查要求，组织开展跨专业、跨单位的集中联合审查，对各单位审核情况进行复核，与发展部共同在线固化锁定储备库。

二是编制下达阶段。根据核定的投入规模，会同业务部门从项目储备库确定具体项目，并在预算方案上会前审定明细项目，通过信息系统随同预算批复方案一并下达明细项目。

三是预算执行阶段。制定业务技术规范，2013年明确项目预算的管控原则、组织职责、工作范围和管控规范，促进工作有力有据开展；推行统一项目编码，全面实现项目在全链条管理中身份唯一；部署联合创建校验，部署应用计划、预算双系统联合校验ERP项目创建的功能，支撑公司综合计划、预算业务协同；全面应用双重控制，实施明细项目“年度投资与总体规模”预算的双重控制；深化预算执行分析，部署应用全链条管控工具全程跟踪项目需求提报、招标采购、合同签订等9个关键节点，连续30个月按月通报项目执行进展情况。通过以上一系列信息化管控手段实现了“无预算不开支、有预算不超支”的目标。

项目决算审核阶段。建立预算问责机制，以大数据为依托的审核方式，利用全链条管控工具和内网资料传输等手段实现审核工作质效提升；以问题为导向的审核思路，分析问题根因，追溯可研编制责任，确立了“花钱必问效，低效必问责”的机制。

2.4 以公司级项目管理平台为支撑，保障预算管理机制

公司财务部协同信通部、发展部及相关专业部门，启动了统一项目管理平台建设工作，先后完成了需求梳理、业务设计、功能开发、系统测试等环节。目前项目管理平台一期已经建成，可研储备阶段的各项管理要求已固化至系统中，形成公司统一项目储备库。财务部召开多次会议推进平台在线应用工作，2016年储备项目信息已全部纳入平台管理，实现各部门可在同一个系统中录入、审核、监控、分析储备项目信息，为后续计划预算管理提供了依据。

3 项目预算全过程闭环管理思考

随着对项目预算管控大力加强，不断对全链条各环节进行完善，项目预算管理已显露成效，但仍存在信息技术手段不完善、计划预算衔接不紧密等问题。

3.1 信息技术手段不够完善

目前公司各个专业项目储备独立管理，信息系统上存在信息平台应用不够、信息口径不统一、流程机制未固化、管理模块太分散等问题，项目预算管理机制不能得到有效保障。一是信息平台应用待普及，项目管理平台已初步建成上线试运行，但仍有部分专业固守原有的项目管理方式，未有效应用平台功能，导致各专业、各网省公司在流程机制的应用上不统一，实际工作执行存在缺陷；二是数据信息管理不统一，不同专业依托自建信息系统对项目实施分散管理，缺乏公司统一的项目管理信息标准，数据口径存在差异；同时项目审核过程中，由于接口复杂、数据多变，经常需要对接口进行适应性调整，项目数据同步难以得到保证，影响管理效果；三是预算管理模块不集中，项目可研、储备入库、总控下达、预算编制、预算发布、预算控制、监控分析、绩效评价等功能分布在各个系统中，未统一到项目管理信息平台中，项目储备的全链条管理各个模块沟通机制不完善，影响全链条管理效果；四是部分流程机制未固化，信息管理平台虽已建成并投入使用，但项目预算全链条管理的部分成效和流程机制仍未能固化嵌入到平台中得到有效应用。

3.2 计划预算衔接不够紧密

随项目预算全过程闭环管理工作不断深入，从项目可研编制到储备入库，再到纳入计划和预算的过程中，暴露出项目计划和预算衔接不够紧密的问题。一是业务部门预算意识有待提高，业务部门受传统习惯影响，计划意识强、预算意识弱，存在归属于计划而非预算的片面认识，“重发展投入、轻经营效益”的思想还未根除，预算对项目的管控职能尚未被广泛认同，导致各部门配合程度不高，具体表现在数据信息传输效率低下，项目信息归口不统一，项目预算管理效率不高等。二是项目管理的规范不统一，业务部门与财务部项目的管理规范不统一，具体表现在项目管理范围不统一，业财部门对结转项目是否纳入到管理范围口径不一；投资时序性安排不统一，以形象进度或实际支出入账进度作为投资时序性安排做法不统一；投资金额口径不统一，项目投资金额是否包含税金未达成一致等。项目建设单位受双口径管理要求，预算申报质量偏低，管理效率不高。

针对现存问题，建议公司继续优化项目管理平台建设，持续强化项目关键环节管控，不懈深化业财协同融合，扎实细化各项工作措施。

3.2.1 推动平台在线应用，提高信息管理效率

促请各部门了解、使用项目管理平台，推动项目管理平台在项目储备环节和预算编制环节的全覆盖应用，提升财务业务数据共享程度，从而减轻信息取得与校对成本，提高管理效率。一是项目储备环节。推动各级专业部门统一在公司级项目管理平台录入项目，跨层级、跨部门在线审核，实现项目入口唯一、信息完整、流转有序、状态清晰。应用业务凭据电子化技术，在系统中固化项目需求报告、可研批复等支撑材料，确保资料完整、准确，立项依据充分、可追溯。推动项目随需动态储备，避免集中提报、临时拼凑项目；二是预算编制环节。按照轻重缓急从储备库中选取项目，确保“未储备无预算”。各级财务部门统筹平衡，应用投入产出分析预测模型，匹配能力与需求，在线审核并形成预算项目清单，履行决策程序后，作为项目执行的唯一来源。

3.2.2 整合预算模块功能，固化项目预算机制

为建成系统全面、完整的统一项目管理平台，整合预算各模块功能，满足相关部门在统一平台中录入、审核、监控、分析项目的管理要求，在执行控制环节与绩效评价环节继续加大管理平台的开发力度。一是执行控制环节，優化项目预算发布流程，通过项目平台直接发布到ERP系统并自动创建项目，减少业财双方工作量，提升效率。建立ERP系统与项目平台集成接口，及时反馈项目执行状态，动态更新项目执行信息，准确划分“新建”和“续建结转”项目，确保预算安排与实际执行口径统一；二是绩效评价环节，探索将项目经济效益评价模型植入系统，整合项目储备、预算编制、执行控制、采购付款、结算决算、电量变化等信息，综合评价项目执行进度、效果及效益，在线形成和发布评价结果。

3.2.3 深化业财协同融合，提升闭环管理质量

一是强化宣贯培训，自上而下全面开展跨专业、跨层次的预算管理理念宣贯和业务培训，养成全员预算意识，扭转业务部门的项目管理观念，使项目预算管理工作得到理解和认同，使业财工作重点达成深度一致；二是统一管理规范，在项目管理平台功能设计上，加强业财双方对话，确保业财双口径信息均在系统上提取，实现“不同口径展示，同一口径考核”，切实提高项目预算管理效果，逐步统一业财项目管理规范；三是加强技术支撑，积极利用各级经研院所审查力量，尤其是加强与技经专业的联系，建立业务指导和合作关系，做好项目可研经济性与财务合规性评审工作。

参考文献：

何永秀，吴锐.基于电力市场改革的电力工商管理专业发展研究[J].教育教学论坛，2014（30）.