人民币国际化的法律思考

[摘 要]2016年人民币正式入篮是IMF及国际金融市场对我国总体经济实力、金融体系改革的认可。然而，一朝入篮并非一劳永逸，如果要顺利通过IMF在未来五年的审核，实现人民币实质意义上的国际化，仍有很长的路要走。文章以人民币入篮为视角，结合“一带一路”建设，从法律制度构建、汇率体制改革、资本项目开放等方面阐述如何进一步完善货币政策、深化金融改革，推进人民币成为国际化货币。

[关键词]人民币国际化；SDR；汇率改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.122

随着我国一系列货币政策、金融改革的稳步推进，人民币国际化进程也是日新月异。然而，在超主权货币制度体系尚未完善的背景下，国际货币基金组织的特别提款权在国际金融、国际经济中所发挥的作用有限，入篮后的人民币也将面临与其他国际货币竞争的高度压力。因此，如何顺应国际金融发展趋势，推动国内立法改革，寻找人民币国际化的法治建设途径仍是人民币国际化的重要课题。

1 后SDR时代人民币国际化的现状

2010年中国人民银行首次向IMF申请加入SDR货币篮子，而人民币由于尚不符合可自由使用标准[1]与特别提款权失之交臂。为尽快解决人民币入篮瓶颈，推动货币国际化进程，近年来我国实施了包括人民币汇率形成机制改革、国内利率市场化、允许境外中央银行类机构进入国内银行间债券和外汇交易市场等金融措施。2016年 10 月 1 日，人民币作为新兴市场国家货币正式纳入IMF特别提款权并成为第三大货币，为国际货币体系改革添砖加瓦，也为人民币国际化进程写下浓墨重彩的一笔。回顾人民币申请加入特别提款权的历程，不得不说成功入篮是我国适时推动金融改革的努力成果。

在人民币资本项目尚未实现完全自由兑换的背景下加入SDR，提高了中国国际经济地位，鼓励各国央行和主权财富基金持有人民币计价资产；对于提升我国在国际货币体系中的话语权，推动国内金融体制改革具有重要意义。首先，IMF宣布人民币正式入篮为中国在国际金融体系中发挥积极作用提供宏观的制度平台，促使中国成为国际货币事务以及多边协调机制的主要参与者。SDR自创立以来，一直为金融体系较为完善的发达国家所主导，“入篮货币”也长期由美元、欧元、英镑、日元等构成，众多发展中国家难免权轻而言微，对于国际金融体系改革心有余而力不足。此次人民币入篮，在SDR货币篮子中增加了发展中国家的因素，不仅为中国在全球经济治理中发挥更重要的作用创造了条件，更有利于众多发展中国家在国际货币体系运行和改革中表达其诉求。其次，人民币入篮也有利于推动国内金融体制改革，在人民币跨境使用、国际投资、汇率改革等方面实现有力推进。SDR针对货币“可自由使用”的考察评估有四个相关指标：该货币在IMF 全球官方外汇储备币种中的份额；以该货币计值的国际银行借贷；BIS 国际债券市场统计以及BIS 全球外汇市场即期交易量。[2]而我国在全球官方外汇储备以及国际债券市场所占份额与部分发达国家、地区相比仍存在较大差距。换言之，在人民币可自由使用程度完全符合IMF提供的国际标准之前，我国将进一步深化货币、金融体制改革，推动人民币利率市场化、人民币汇率形成机制改革、资本项目开放以及金融市场内外开放，以使人民币成为真正的国际货币。最后，人民币入篮会使SDR 更符合世界经济贸易的结构，提高 SDR 作为储备资产的合理性。[3]中国作为世界第二大经济体，在全球贸易中占有不可忽视的份额。人民币入篮，有利于优化篮子货币的结构，增强SDR作为储备资产的吸引力；而国际货币基金组织的特别提款权在国际金融中影响力的增强也将反作用于人民币，协助入篮后的人民币加快国际化进程。

2 人民币国际化的法律困境

我国自2009年开始推进人民币国际化进程，旨在对内深化金融体系改革，对外开放资本项目，推动建立公平、兼容、有序的国际金融新秩序。在此期间，法治始终发挥着举足轻重的作用。人民币入篮，喜忧参半，除上文所述的积极影响，当前人民币国际化所遭遇的法律困境也不容忽视。

2.1 严格的资本项目审批阻碍人民币跨境流动

人民币国际化始终无法绕开资本项目这一议题，而我国针对资本项目的严格申请、审批、备案等规定，在很大程度上限制跨境资本流动。2009年6月出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》进一步限定“换股并购”境外公司的主体资格；2012年5月出台的《关于境内非金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券有关事项的通知》要求内地企业在香港等地发行人民币债券报发改委审核；2013年1月施行的《关于股份有限公司境外发行股票和上市申报文件及审核程序的监管指引》明确境内企业在境外发行股票和上市需提交书面申请并经过证监会审核。根据IMF资本管制判断标准：交易需获得官方授权、批准或许可（报告、登记或通知除外）、数量型的交易限制、不加区分实施行业限制等则属于资本管制范畴。若以此为参照，我国资格项目审批着实有些严格。诚然，依照宏观经济金融稳定→利率市场化→汇率有弹性→资本账户开放的顺序，目前我国金融体系尚不完善，企业和金融机构尚缺乏有效配置资本的能力，完全开放资本项目的内部条件尚未成熟。然而过犹不及，适度定向的资本项目改革与严格跨境资本流动管制自然不可同日而语。

2.2 现有立法层次较低，内容零散且不能保证央行及货币政策的独立性

目前我國金融法领域大多还是由规章及规范性文件进行调整，缺乏系统性和透明度：一方面，除《中国人民银行法》《中华人民共和国外汇管理条例》等基础性立法外，相关规则仍停留在“其他规范性文件”的层次上，部门规章也十分匮乏，已难以满足国际化进程货币对规则和制度的需求。另一方面，央行的独立性地位尚缺乏法律依据，其货币政策常受到政府的干预，财政政策与货币政策界限划分不清晰。央行独立性有法可依是货币稳定的前提条件。受到政府政策干预的货币政策可能为了追求宏观经济目标，实现经济增长、充分就业或是国际收支平衡而暂时牺牲币值的稳定。《中国人民银行法》第 2 条规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，明示我国央行无法独立自主制定货币政策的法律依据，致使人民币汇率中间价定价机制以及币值稳定问题饱受国际质疑。

2.3 货币政策改革措施未在法律层面予以厘定

IMF对SDR 篮子货币有两条准入标准：其一，该货币的发行国在过去 2 年内货物和服务出口额位居前列；其二，该货币是可自由使用货币（freely usable currency）。自2009年人民币国际化进程全面拉開以来，在跨境贸易和投资中的国际使用量大幅增加，已达到审核标准；而“自由使用”却成为一大难题，也是人民币2010年无法“入篮”的主要原因。近年来我国为通过IMF审核，早日成为“篮子货币”，放开在岸固定收益市场对官方机构储备管理的准入；宣布接受基金组织的数据公布特殊标准并公开发表每季度实际GDP水平，加入IMF官方外汇储备货币组成（COFER）调查。上述措施卓有成效但尚未制度化、规范化，缺乏持续实施的法律依据与保障，且消耗较多外汇储备、财政资源，不适宜长期推行。一朝入篮，并非一劳永逸。SDR存在准入与退出机制，若人民币在五年后的审查中不符合要求，将有失去资格的风险。“既然IMF的189个成员国愿意接受人民币作为SDR的一部分，那么中国在过去一年中对货币政策、利率、汇率的一系列改革必须制度化，要经得起运营和操作的测试。”[4]

2.4 欠缺利率汇率改革的金融风险监管制度

人民币入篮意味着人民币汇率的变化将会直接导致SDR价值的变化，从而致使各国货币当局利益受到影响。2015年“8·11”汇改后，人民币汇率发生了较为剧烈的波动，特别是出现兑美元较强的贬值预期，触发境外对于中国加入全球竞争性贬值的担忧。当前我国汇率机制的透明度和弹性有待提高，现有机制的适用性可能受到各方制约。在这一情形下，如何妥善处理汇率形成机制改革与其他深层次经济金融改革、金融稳定之间的关系，汇改与资本项目开放、外汇储备的关系，建立更加有效统一的金融监管体系和宏观审慎管理框架，确保金融稳定与安全，将成为我国加入特别提款权后面临的现实挑战。[5]

3 其他国际货币的发展路径

3.1 美元之法案变革

如果说布雷顿森林体系、国际货币基金组织以及世界银行的建立从制度上确立了以美元为中心的国际货币体系，那么法律制度的变革就是稳固美元国际货币地位的最佳保障。19世纪末，美国国民生产总值和国际贸易量已位居世界第一，却迟迟未在国际金融市场拥有一席之地。究其根源，当时美国未设立中央银行且资本跨境流动受到法律限制。直至1913年《联邦储备法》出台，美国银行建立海外机构，买卖贸易票据才有了法律依据。另外，为促进金融市场充分流动，美联储自1914年运营之后大量收购和贴现银行的贸易票据，成为最大做市商和投资者。1933 年颁布的《银行法》，1863 年国会通过的《国民银行法案》以及1945 修订《黄金储备法》也为美元国际化、美国金融体系的国家化做出颇多贡献。纵观美元国际化过程，窥一斑而知全豹，可以说，如果不能建立完善的金融体制，并形成相应的法律体系，难以实现一国货币的国际化。

3.2 欧元的区域合作

不得不说在货币国际化路径的选择上，欧元借助其区域合作优势，走出了与美元、日元截然不同的道路：欧盟逐步达成的《稳定和增长公约》《欧元的法律地位》《新的汇率机制》三个关于协调欧盟财政政策、欧元稳定的协定以及欧洲中央银行体系（ESCB）的建立更是为欧元区货币联盟的形成立下汗马功劳，成功实现由德国马克到欧元的过渡，巩固了其世界第二大储备货币地位。但近年来全球经济下行态势正深刻影响着欧元区：前有英国公投“脱欧”，“脱欧”法案进入下议院审核；后有意大利宪法改革失败，总理引咎辞职；法国极右翼政党“国民阵线”主席勒庞所做出的144项竞选承诺也包括提议法国退出欧元区甚至不惜发起“脱欧”公投；2017年疑欧情绪进一步弥漫，欧元区域合作的劣势也初见端倪。如何降低“脱欧”风潮对我国金融的负面影响，吸取欧元区域合作经验加快“一带一路”建设是我国需解决的重要课题。

3.3 日元的外汇法修订

日元的国际化主要依赖于金融市场的自由化、国际化政策，日本政府将其定义为“日元在国际货币体系中不断扩张的地位以及在经常账户交易、资本账户交易以及外汇储备中日益加重的分量”。[6]而日本外汇法于20世纪末至21世纪初的两次修订恰恰适应了其国内的经济发展形势，逐步放开资本管制，通过金融渠道对外输出日元，为金融市场的自由化及日元国际化提供了法制保障：①1978年第一次外汇法修订，使其法律原则从“以禁止为原则”变为“以许可为原则”[7]并继续允许政府为国际收支平衡或汇率管理目的施以最小限度的必要控制。②第二次外汇法修订，以消除现存的壁垒和障碍为主要目的，不再限制外汇业务参与主体；取消第二资本交易和外币账户结算审批；流向海外的直接投资如在海外设立子公司、分支机构、工厂需事后登记。[8]

人民币加入SDR后将面临与其他国际货币竞争的高度压力，应理性看待人民币与其他入篮货币之间的差距，借鉴其成功经验。作为世界第二大经济体，我国已有能与美英日等国媲美的经济基础，但人民币尚处国际化初始阶段，在金融体系、区域合作及法律制度层面仍与国际化货币存在较大差距。我国可考虑借鉴上述国家的经验，借力“一带一路”建设，加强区域内贸易与投资合作，深化和扩大与周边国家的货币互换；并在此基础上修改现有《外汇管理条例》《中国人民银行法》等国内法，构建与人民币国际化相适应的法律制度，建立完善的金融体系。

4 人民币国际化的法治建设

根据保罗·克鲁格曼提出的三元悖论原理[9]：在开放经济条件下，金融调控面临三难选择问题，即本国货币政策的独立性、汇率的稳定性与资本的自由流动。鱼和熊掌不可兼得，三者很难同时实现，至多在同一时期满足两个目标。此前，保持人民币币值稳定是中国货币政策的最终目标，各项政策和措施也大多集中于此。现今，人民币已“入篮”，在实现真正意义上的国际化货币道路上遭遇资本项目管制、汇率政策和金融市场监管等诸多障碍。当下，如何有效运用货币政策、金融改革，并在立法上加以厘定，便成为提高中国货币政策的国际化水平的重要路径。

4.1 构筑与人民币国际化相适应的法律制度

到目前为止，我国已经在人民币国际化的部分领域进行开放和制度的调整，但不少开放是以迂回的方式间接实行或伴随较多限制。回顾前文所述美元、欧元、英镑、日元的国际化，不难发现，构筑与本国货币国际化相适应的法律制度在其间发挥著重要作用。换言之，不合理或是不到位的法律调整将阻碍货币国际化之实现。当下，我国仍需继续探索适应货币国际化所需法律制度变动的规律，在法律层面构建与国情相适应的金融体制，从而为人民币国际化的实现提供宽松的环境。具体内容包括以下几方面。

（1）修订现行中国人民银行法，制定独立的货币政策，加快货币政策调控体系改革。当前，人民币已成为全球第二大贸易融资货币，第三大支付货币，第六大国际银行间贷款货币；但其发挥储备货币的功能却迟迟滞后。究其缘由，中央银行缺乏独立制定货币政策的法律依据的现状是根本。当前我国货币政策以行政机制直接调控为基础，常用新增贷款规模管控、存贷款基准利率管控、存款准备金率管控等方式，但这些机制并不充分适应市场机制的要求。[10]另外，为防止货币政策受国际势力干预，还应补充规定货币政策“不受外国政府、社会团体和个人的干涉”，吸取日元国际化“广场协议”之经验。

（2）证券法修订过程中，适当放宽境外发行主体的资格限制，形成符合国际证券市场发展需求的发行主体标准。当前我国证券市场的国际化水平不高，市场相对封闭。现有证券法律制度体系仍以行政审批为导向，限制了境外资本回流。庞杂的规范之间部分条款存在相互冲突的情形，[11]不利于“法的安定性”之实现。人民币“入篮”后，境外国家和地区的政府、企业和个人持有的人民币，除了通过存款等机制流到中国境内外，主要通过投资于中国资本市场的各类金融产品回流中国。如果跨境资本流动受到主体资格的限制，将打击这些主体继续持有人民币。此时修订证券法，应将改革现行的证券发行和交易制度纳入议程，加快中国资本市场的金融产品品种、规模和市场层次的发展，建立和完善国际证券发行制度。

（3）制定外汇管理法，加强资本项下人民币可兑换的法制建设。上文所述日本外汇法修订经验表明，制定一部整合性的外汇法将有利于我国金融市场的自由化和安全性，提升透明度和监管效率，推进人民币国际化进程。制定外汇法，应以现有的《外汇管理条例》为主体，结合《境内机构境外直接投资外汇管理规定》《境内外汇账户管理规定》《外债登记管理办法》等部门规章，并在此基础上制定更为具体的规范性法律文件。

4.2 深化汇率制度改革，实行有管理的浮动汇率制

良好的汇率调节机制应具备灵活性、稳定性。当下我国金融体制尚未完善、市场主体自律意识十分匮乏，不能完全依靠市场调节，仍需发挥政府的调控作用。在管理浮动汇率制度下，由市场供求均衡汇率水平，发挥市场价格发现之作用；同时在浮动汇率制的立法中，保留央行在外汇市场出现严重紊乱或在经济金融稳定遭受严重威胁等极端情况下人市干预的备而待用的权力，避免经济陷入流动性陷阱。[12]汇率稳定及定价机制高度透明是国际货币所必需的资格要件。以市场供求为基础，参考一篮子货币确定浮动期间范围可以改变人民币长期以来片面盯住“中美双边汇率”，缺乏自主性的现状，减少定价对外币的依赖。当汇率大幅波动等可能诱发金融风险因素出现时，仍需借助央行之手，调整汇率波幅：可尝试通过建立外汇平准或稳定基金等方式进行间接调控；更多地运用掉期交易、远期交易、外汇票据回购交易等方式对外汇供求进行调节；增强境内外经济主体持有和使用人民币的信心。[13]除此以外，根据丁伯根法则（Tinbergens Rule），一种政策工具只能解决一个问题，若希冀同时达到几个目标，实现系统性的完善，政府至少要运用几个独立、有效的经济政策。汇率形成具有灵活性，完善人民币汇率形成机制改革恰是一项系统性工程。[14]结合上文所述严格的资本项目审批问题，实行管理浮动汇率制度的同时，还应探索如何在放宽汇率波动的条件下逐步实现资本项目完全可兑换，提高改革的整体性与协调性。

4.3 借力“一带一路”建设，构建人民币国际化法制基础

美元国际化进程离不开布雷顿森林体系的构建，并进一步依托国际货币基金组织及世界银行助推其货币政策；同理可知，“一带一路”建设也可以通过沿线各国间贸易往来与资本流动，增加沿线各国与中国的依存度，从而加速人民币国际化进程。[15]其一，应把握“一带一路”司法建设机遇，积极参与政府间多边货币合作协议等国际经济规则的制定；在司法审判过程中注重创新性地推动涉外司法审判和自贸区司法建设。[16]其二，逐步调整人民币国际化的货币基础。通过“一带一路”战略的实施，推动利用外汇对外直接投资的进程，缓解外汇储备超额现状；提升海外实体资产、金融资产在资产支持机制所占份额，实现由国家外汇储备思维向国家外汇资产思维的转变。[17]其三，发挥丝路基金和亚投行的作用，积极推动亚投行优先使用人民币。2015年12月25日，亚洲基础设施投资银行正式成立，为实施“一带一路”倡议提供了一个全球多边的区域性投融资平台。若能推动亚投行积极使用人民币，有利于实现人民币计价结算、投资储备等货币职能。其四，加快推进人民币离岸市场建设。可以考虑在澳大利亚、非洲和西亚等“一带一路”沿线国家推进与直接投资相关战略资源的人民币计价交易市场，并通过政府间的双边货币合作协议，激励这类国际金融中心开发人民币计价商品、国际债券和股票市场。[18]

5 结 论

理论上，成为国际储备货币需要具备三个基本要件：稳定的币值基准及明确的发行规则、根据需求灵活调节货币供给以及基于全球经济调整供给规模、超脱于本国经济利益。加入SDR有助于人民币国际化，但并非充分条件，并且入篮的中短期收益是象征性的，暂时不会给人民币和中国金融、经济及社会发展带来重大实质性收益。若要使人民币成为真正意义上的国际货币，仍应继续完善与人民币国际化相适应的法律制度，深化汇率制度改革，借力“一带一路”建设加强区域合作。除此以外，还需稳步发展国内经济，适当保持贸易顺差，优化贸易结构；在资本项目有序开放的前提下，深化市场改革，逐步由管制转向监管。

参考文献：

[1]SDR针对货币“可自由使用”的考察评估有四个相关指标：该货币在IMF 全球官方外汇储备币种中的份额；以该货币计值的国际银行借貸；BIS 国际债券市场统计以及BIS 全球外汇市场即期交易量.

[2]IMF.Review of the Method of The Valuation of the SDR—Initial Considerations[R].2015

[3]石建勋，王盼盼，李海英.人民币国际化国外最新研究动态[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2016（02）.

[4]朱民：《人民币加入SDR，这是IMF、世界经济和中国的共赢》 [EB/OL].http：//business.sohu.com/20151202/n429252449.Shtml，最后访问时间：2016年12月6日.

[5]郑联盛.人民币加入SDR货币篮子及其对金融改革的影响[J].金融评论，2016（1）.

[6]Toru Iwami，Kiyotaka Sato.The Internationalization of the Yen：With an Emphasis on East Asia[J].International Journal of Social Economics，1996（23）.

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[8]左海聪，范笑迎.论日本外汇法改革对人民币国际化的启示[J].苏州大学学报，2015（4）.

[9]三元悖论（The Impossible Trinity）：美国经济学家保罗·克鲁格曼就开放经济下的政策选择问题提出。其基本含义是：一国货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性不能同时实现，最多只能同时满足两个目标.

[10]王国刚.人民币加入SDR的多重功能[J].中国金融，2015（24）.

[11]刘道远.中国证券市场国际化改革的法律困境及其破解——以美国证券法制为镜鉴[J].法商研究，2016（4）.

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[13]左海聪，崔钰.现行人民币汇率制度的不足及改革建议——基于人民币国际化视角[J].南方金融，2016（10）.

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[15]林乐芬，王少楠.“一带一路”建设与人民币国际化[J].世界经济与政治，2015（11）：73.

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[18]潘英丽.正确处理人民币国际化目标与手段的关系——兼评加入 SDR 的意义[J].探索与争鸣，2016（1）.

[作者简介]黄雪吟（1995—），女，汉族，浙江人，郑州大学法学院2014级在读。研究方向：经济法。