行政约谈，谈什么，怎么谈

牛忠江

【摘要】行政约谈契合现代回应型合作性公共行政的先进理念，作为创新管理体制机制之典型，具备较大的潜在发展空间与功效优势，但在目前的社会背景下对行政约谈的必要性还需加深认识，扩大制度共识。针对现有漏洞和不足进行完善和补救，主要应该在法律依据、正当程序以及监督救济方面进行全面的保障。

【关键词】行政约谈 合作式治理 约谈法治化 【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A

行政约谈是指行政主体依法针对监管的行政相对人可能存在或发生的问题，在约定的时间地点与其进行沟通协商，并给予警示、告诫的非强制性准行政行为。行政约谈的发展契合了当下创新管理体制机制的要求，符合十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，顺应公众参与行政管理的民主潮流，因此行政约谈制度的迅猛发展有其内在合理性。

行政约谈是提高行政效率的重要保障

创新社会管理体制机制的现实要求。现代行政发展的趋势，是在日益深化的市场经济的基础上，把管理的观念转变为服务的观念，政府是以提供公共服务为主的服务型政府。作为服务者的政府应该摆脱“单方决定”这一传统治理方式，转而采取协商对话这种行政相对人更易于接受的方式，这拉近了双方主体间空间与心理距离，有利于维护社会稳定和谐。

减少行政争议的有效路径。一些的行政纠纷难以得到及时有效的解决，究其原因，只注重案件的事后救济而不重视“未雨绸缪”的事前安排是一个重要因素。所以行政机关事前的主动就很有必要，行政机关通过“约”请相对人进行“谈”话，既是自己放低身段，展现包容的心态和服务的理念，又可以摒弃高高在上的强制性形象，使相对人心悦诚服地接受行政机关的准行政行为。通过交换意见、达成共识，从而避免信息不对称式的强制冷漠的行政行为，有效地减少行政纠纷的产生。

行政效益提高的重要保障。行政效益的好坏考验着政府治理的能力。行政约谈具有前瞻性、针对性和实效性特点，行政主体通过座谈交流等方式，就行政相对人的相关问题或者要求进行沟通解释，以此来达到执政的目标，这在最大程度上减少了行政主体的执法压力，也可以避免由于未解决不必要的纠纷而付出的人力、财力和物力，避免出現影片《我不是潘金莲》中表达的窘境。

行政约谈制度规定稍显粗放，监督机制不完善

缺少上位立法，程序规定粗放。关于约谈的法律法规散见于各个部门，但是缺少高位阶的法律来指导和规范行政约谈这一新兴行政行为，一定程度上导致各部门在指定规范性文件的过程中出现概念混乱，甚至是矛盾的现象。在实践过程中，大部分都是结合本部门的具体情况，并将各自原有的一些非强制性的工作方式和方法运用进来，因此导致了行政约谈的具体属性并不清晰，出现了诸如行政指导、行政调解和机关内部问责的情形。

制度粗放生长，异化现象较为突出。行政约谈具有非强制性的特征，双方在就问题进行协商过程中，不可避免地可能会存在“交易”与妥协，如行政主体为提高其行政效率，行政相对人也在获得某些“好处”后，改正自己的行为，但是这种乱象背后往往掩盖着权钱交易的事实。“约”表明行政主体是主动发起的，“谈”说明行政主体和行政相对人是以交谈协商的方式来进行的。但是很多约谈已经变为“强制谈”，如果不谈，将会受到相应的处罚。本来是由某些不当行为导致的约谈，因为不去“谈”，又新增加了一个不当行为，这个变化方向是完全背离约谈初衷的。

监督与救济机制不完善。行政约谈制度本来是为了追求行政相对人的“心悦诚服”，但是由于制度的不完善以及制度异化导致了行政相对人的违心接受。目前关于行政约谈的相关法律，条文中都规定了行政相对人不接受约谈和不履行约谈内容的后果，但是没有关于行政相对人因为约谈而受到侵害的救济措施，权利和义务存在一定的不平等，在某种角度上，可以说是完全背离了行政法制的目标。

完善行政约谈的法律依据、实施程序

首先，完善行政约谈的法律依据。行政约谈的立法位阶较低，立法具有混乱甚至是自相矛盾的现象，很多行政约谈的规范性文件更像是一个内部通知，制定的随意性较强、科学性不足。行政约谈作为非强制性的行政行为，具有极强的灵活性，因此不大可能制定一部单行的法律法规，应从行政程序法的角度对约谈行为给予法律上的认可，在此之上，再由各执法部门制定各自的关于行政约谈的规章制度。

其次，完善行政约谈的程序。行政约谈程序的周密性是行政约谈良好实施的要件之一，如果程序设立不严谨欠周密可能造成行政约谈的随意性和权威性丧失。在行政约谈中，应该把行政约谈分为约谈之前、约谈之中和约谈之后三个阶段。在约谈之前，行政主体应该在合理期限内通知行政相对人，对其发放行政约谈通知书，并在通知书中告知约谈的内容和时间、约谈人和被约谈人，告知相关的权利义务，如请求回避等。在约谈之中，行政主体应事先确立约谈的主持人、谈话人和记录人，各司其职不可混淆，行政相对人应出示自己的证件，介绍出席约谈的工作人员，告知约谈的程序和权利义务，同时核实被约谈人的信息。如果被约谈人为两人或以上的应该分开进行约谈。行政主体只能就约谈通知书中所记载的内容进行约谈，不能随意扩大或者更改约谈的内容，否则行政相对人可以就这些内容拒绝回答。行政主体应该全程记录约谈的内容和事项，明确行政相对人的问题和整改目标。约谈之后经被约谈人审核一致，签字按手印，一式两份，行政主体和行政相对人各自保存。行政主体应该告知行政相对人，如果不按照约谈要求进行整改可能导致违法行为加剧，不利后果更加严重。在约谈之后，行政主体应该进行跟访，以期通过行政约谈达到行政目的。如果约谈没有效果或者违法行为扩大，行政机关则应该采取其他措施来对违法行为进行规制。

最后，健全行政约谈的监督救济机制。对于行政约谈的监督，可以从两个方面入手：其一，加强行政机关内部监督。行政约谈的非强制性增加了行政主体的自由裁量权，如果把握不好很容易变成强制性的行政行为，因此在进行行政约谈时，如果行政主体的约谈人超越约谈设定的内容，行政相对人可以拒绝约谈，同时就相关情况知会发起行政约谈的行政主体要求改正，如果约谈出现威逼利诱、索贿等情形更应向上级行政主体反映，告知纪检监察部门，以此来维护自身的合法权益。其二，提升舆论监督效力。行政约谈被广泛适用，并受到各界的关注，进行舆论监督具有天然的群众基础。行政主体在进行行政约谈中，如若有违法行为，行政相对人也可以通过曝光、发动社会舆论来维护自身权益。

行政约谈作为具有独立价值的行政行为理应可以采取行政复议。《行政复议法》第五条行政机关侵犯其合法经营自主权的，可以提起行政复议。行政约谈的非强制性使得其看上去并不具备提起行政诉讼进行救济的资格，但是也正如前文提到的情形，虽然表面为非强制性，但是由于行政主体的地位优势，使得行政相对人在约谈时具有无形的压力，以约谈形式来掩盖某些需要通过强制性措施才能达到的行政目的。这种情况下，行政相对人受到的和其他行政强制措施一样的损害，但是却不能进行有效的维权。司法机关对行政主体的行政行为进行合法性审查时，应该通过对行政约谈是否给行政相对人造成事实上的强制性损害来进行审查，以此来维护行政相对人的合法权益。《行政诉讼法》第五十三条规定，行政相对人在提起行政诉讼时可以一并请求对行政主体实施行政约谈时所依据的规范性文件进行审查。这样一来，可以在某种程度上规范行政约谈立法，使其向更加统一严谨周密的方向发展。

（作者单位分别为武汉大学法学院；成都市龙泉驿区山泉镇人民政府）

【参考文献】

①孟强龙：《行政约谈法制化研究》，《行政法学研究》，2015年第6期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲