水污染治理要打好“国际合作牌”

孙畅++何颖

【摘要】水污染问题不仅影响国内经济社会的发展，还会影响到国际之间的交流与合作。破解水污染治理难题，需要通过建立深层次的国际合作模式和水污染法律治理体系，从政府、管理、法治三个层面，共同为水污染的治理贡献力量。

【关键词】黑龙江流域 水污染 法治 国际合作 【中图分类号】D996.9 【文献标识码】A

水污染一直是一个严峻的问题。黑龙江流域的水污染更是一个突出而紧迫的区域污染问题，该流域曾发生多起跨境污染事件。黑龙江跨越中俄两国，该流域的水污染问题不仅仅是一国的问题而且是国际问题，它不仅影响流经区域内的社会经济的发展与稳定，而且在一定程度上也会影响到中俄两国深层次的交流与合作。因此，必须结合黑龙江流域的实际情况寻求解决之道。

国际河流是一种共享资源，水污染是一种公共危机，诸如黑龙江这种国界河流，除了国家之间的经济合作以外，还需要构建深层次的治理框架，实现系统治理和有效治理。解决黑龙江流域的污染问题，应该以中俄两国的合作伙伴关系为指导，加强中俄两國高层合作，为两国多层和多元主体的合作提供战略支撑，充分发挥该区域地方政府和相关社会组织的作用，在制度上达成进一步合作的协议，形成河流污染的依法治理及国际合作的深层次治理模式。

建构中俄两国共同解决水污染问题的战略合作模式

中俄两国要共同制定水污染治理的战略政策。中俄两国的合作依赖于共同利益，黑龙江流域是中俄两国共同开发的领域。一直以来，中俄两国的开发合作主要集中于水电的开发和海运联运几个方面，要进一步改变黑龙江流域污染的状况，实现黑龙江流域的可持续开发，还需要考虑黑龙江流域的生态环境变化，发挥该流域水电能源、农牧产品等资源优势，努力避开黑龙江流域的发展短板，形成流域经济。并分别对主流和支流进行合理的开发和利用，使中俄两国对黑龙江流域的经济开发和空间布局更加合理化，实现该流域的综合性发展，进而推动周边地域经济、社会的发展。

中俄两国要共同制定水污染治理的防治政策。中俄两国进行的“八项合作”中，其中一项是环保领域的合作，包括跨境水体合作、在法律框架内交换环保技术、举行环保研讨会、开展联合行动、交换环保意见等。在中国经济稳步发展的现状下，中俄两国共同制定有效的水污染防治政策更具战略意义。两国可以基于“八项合作”，通过研讨专项领域的合作，引入第三方专项机构，以及加强公民的环保意识等举措实现流域的可持续发展。

加快建设管理层面的合作机制

管理层面是在战略指导下落实政策和规划的层面，目的是实现执行机制有序平稳运行。在国际水污染问题中，管理层面要解决利益冲突、沟通交流、市场运作等诸多问题，首先是要建立协调机制，实现国家间利益的协调。国际水资源的开发主要面临两方面的权益问题，一方面是水资源的所有权益，包括使用水域、损坏水域和保护水域的权益；另一方面是水资源开发的衍生权益。以黑龙江水域为例，黑龙江水域的管理主要由水利部门来完成，其关注的是水资源的公共权益，那么，在黑龙江流域污染问题的解决中，中俄两国可以借助国外治理的成功模式，即“流域联席会议”进行管理协调。流域联席会议是一个政府的协调组织机构，发挥执行职能，完成战略任务，对各种利益的协调发挥重要作用。

其次要构建责任分担和损害的赔偿机制。约束参与者的行为是治理流域污染的重要方面，以黑龙江流域为例，将会涉及到政府、市场监管人员、第三方人员、公众等，这就需要对不同角色的人员进行约束，中俄两国在责任分担和损害赔偿机制建立方面仍有些困难，还需要两国共同商讨。既要建立完备的法律体系，也要建立相同的约束机制。两国既要考虑国际争端解决机制又要考虑自身法律制定的差异性。流域内市场主体要形成一种自主的相互牵制的互动网络，通过网络间的互动过程，形成合作的约束规则。这种规则需要在两国的共同管理体系以及法律规定下长期互动才能形成。

最后要构建信息披露与公众参与机制。在流域治理的过程中，沟通也非常重要，包括政府与政府之间的沟通及政府与公众之间的沟通。以黑龙江流域为例，中俄两国政府的沟通主要是以两国之间定期召开会议的形式进行。笔者认为，还可以通过例会、通报、共享等沟通环节，实现两国更好的沟通和交流。在公众参与方面，国外很多国家公众参与度很大，但是，中俄两国公众参与度相对较弱，对流域污染问题认识不足，多存在等待、逃避的想法。所以，应该主动引导公众提高认识、参与交流、建言献策，共同推动水污染的治理。

不断推进法律层面的治理机制

环境问题的解决需要以法律为保障。流域水污染的治理需要全面推行流域依法治理理念，建立一整套完备的法律体系，使流域治理得到法律支持。世界水污染治理的趋势是建立统一的立法体系，这种统一的立法模式在英国、法国都已经基本成熟，并且为其水污染治理作出了非常大的贡献。而中国采取的是自然资源法和环境保护法分立的模式，为了更好地实现水污染的治理，在流域水污染的防治上应该选择统一的立法模式。《流域水资源保护法》是一部以全国水流域为治理对象的法律，全国人大常委会作为其立法主体，应更好地实现统领作用。当法律之间发生冲突时就可以适用特殊法优于一般法的原则。《流域水资源保护法》应该建立完备的内容体系，包括总则、监督和管理、流域水资源合理开发利用、流域水污染防治、法律责任、附则等几个部分，要形成完备的法律保障体系，为水资源流域污染的治理提供最后一道防线。

要落实法律责任的承担主体，完善赔偿责任。应该完善民事赔偿责任，提高民事赔偿责任的数额，加强环境公益诉讼的力度。水污染的发生会直接和间接地造成连环影响，因而还应该扩大赔偿范围，不仅要对直接损失进行赔偿还要赔偿造成的间接损失，并且为环境的恢复支付一定比例的资金。在可能涉及到精神损害赔偿的方面，还应该完善精神损害赔偿相应的规章制度。修正后的《民事诉讼法》中增加了环境公益诉讼的内容，这也在一定程度上看出了环境保护的重要性。此外，应该逐渐完善有关环境公益诉讼的内容，使其发挥相应的作用。在涉及到刑事法律责任时，应该严格追究责任人的刑事责任，充分利用法律的震慑作用，对水污染刑事违法事件中的相关责任人予以严厉惩处。

（作者分别为哈尔滨学院副教授；哈尔滨学院教授）

【注：本文系黑龙江省教育厅2014年度人文社会科学（指导）项目“黑龙江水域垃圾污染的法律规制与国际合作”（项目编号：12544053）的研究成果】

【参考文献】

①杨龙、戴扬：《地方政府合作在区域合作中的作用》，《西北师大学报》，2009年第5期。

②李文星、蒋瑛：《简论我国地方政府间的跨区域合作治理》，《西南民族大学学报》，2005年第1期。

责编/孙娜 美编/王梦雅