为“非正规就业”人员织就社会保障网

毛丙波

【摘要】当前，脱离正规部门安置的“非正规就业”人员面临着社会保障难题，非正规就业规模的扩大促使此类人员成为“全民参保”的重要组成部分，其经济贡献与社会保障地位的不平衡容易引发社会矛盾，因此以正规就业部门为主导的社会保障机制必须进一步释放。

【关键词】大众创业 非正规就业 社会保障 【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

“非正规就业”这一概念起源于国际劳工组织（ILO）在1973年对肯尼亚就业问题的调查，在《就业、收入与平等：肯尼亚增加生产性就业战略》的报告中提出了“非正规部门就业”的生产模式，并在《1991年局长报告：非正规部门的困境》中进行了更加详细的解释，其中“非正规部门”指的是“发展中国家城市地区的低收入、低報酬、无组织、无结构的小规模生产或服务单位”。

“非正规就业”在发达国家、发展中国家存在广阔的发展前景，从宏观经济调控和社会秩序维护方面来说，必须加强引导、规范和治理，保障其与正规就业发挥同样的经济效应。无论是正规就业或非正规就业，劳动力所创造的经济价值是客观的，但由于“正规就业部门”为主导的社会保障机制缺陷，以及法律、政策、文化等“滞后性”，会不断侵害非正规就业人员的合法权益，包括社会保险、社会救助、社会福利等，由于“非正规就业”在国家统计过程中存在一定困难，就容易出现社会保障资源分配不公现象。

我国“非正规就业”规模化及大众创业背景下社会保障的必要性

《中国统计年鉴》数据显示，2000年我国非正规就业人员总量达到11566万（私营个体+农民工），而同期城镇正规就业人员总量为11585万，比重接近50%，此后非正规就业比例稳步上升，“十二五”期间基本稳定在60%的平均值，同时这一时期我国第三产业发展迅速，2015年比重超过第一、二产业总和达到50.5%，说明“非正规就业”对产业结构变化发挥了积极的作用。上世纪90年代国企改革，国家在一段时期内侧重“就业保障”战略的制定和实施，本质上说这是“权宜之计”，而并非“疏通之法”，2015政府工作报告中提出“大众创业、万众创新”的号召，本身就是对“非正规就业”规模化作用的肯定，主动将正规就业部门的资源向“非正规就业”领域分配，以此来减轻政府公共服务压力。

以互联网技术为代表的新兴经济驱动力扩展了市场主体活动空间、内容和要素，非正规就业引导力进一步增强，政府对经济干预的手段要作出相应地改变，包括税收改革、就业立法等手段，可以确保非正式就业人员工作的体面、公平，而社会保障是一个更宏观层面的规范机制，在大众创业背景下确保非正规就业人员社会保障的必要性表现在以下三个层面：

第一，经济新常态的必然要求。进入新常态以后，“经济增长的内生动力之一就是劳动力增长和劳动力素质提高，劳动力由低水平、低保障向高素质、高保障转变”。相应的，经济新常态也就意味着“就业新常态”，随着人口红利消失、刘易斯拐点出现，国内劳动力成本呈现出上升趋势，社会保障是维护社会生产力可持续发展的基本保障，例如创业扶持、技能培训、社会救助等，只有覆盖大多数“非正规就业”人群，才能够实现劳动力断层的平稳过渡，缓解结构性供需矛盾，充分发挥每一个社会成员的劳动力价值；此外，经济新常态下会进一步稀释正规就业部门的资源，更多的人会成为“非正规就业”人员，失去的单位用人关系机制，在保险、福利、救助等层面也就失去了参与渠道，因此更需要社会保障。

第二，和谐社会建设的必然要求。和谐的劳动关系是构建和谐社会的基础，而劳动关系的基本内涵是劳动权益和劳动义务，只有充分保护劳动权益，才能提高劳动力积极性、创造性，进而实现科技创新和社会进步。在正规就业部门中，劳动关系双方具有完善的法律约束机制，如报酬获取、休息、社会保险等基本权益。而非正规就业打破了现有的劳动关系构建模式，势必需要一个新的体系进行补充，只有通过社会保障才能实现“全员覆盖”。

第三，人才流动规范化的必然要求。经济新常态进一步消解了城乡二元化经济体制的约束，加上近年来我国不断加强户籍改革，人才流动也形成了市场经济下的“常态化”，对劳动力资源优化配置产生了正面促进作用。但是，正规就业部门在社会保障方面是针对岗位而言的，一旦人才流动，也就意味着放弃了正规就业部门提供的保险、福利、资质等，对人才流动造成了极大的阻碍，也造成人才资源分配不均的现状。社会保障可以打破正规就业部门对人才流动的桎梏，通过实行统一的保险、福利、救助等政策，保护人才流动过程中的权益。

大众创业背景下的“非正规就业”人员社会保障问题解决思路

首先，确保非正规就业与社会保障制度的适应性。现阶段，“正规就业”依然具有强烈的吸引力，究其原因，与社会保障制度和正规就业部门的“固定模式”有关，与用人单位的劳动关系可以维护劳动者各项权益的稳定性有关。因此，要提高“非正规就业”人员的社会保障参与性，就必须打破这种“固定模式”，将“个人-单位-社会保障”的模式转变为“个人-社会保障”模式，打破用人单位为主体的社会保障参与单一渠道。充分利用信息技术的优势，采取网络化管理和服务，保障个人社会保障服务的快捷性、安全性、公开化和透明化；在渠道和平台不断完善的基础上，改革缴费管理模式来提升非正规就业和社会保障制度的适应性。很明显，个人直接参与社会保障会增加服务压力、提高工作量，因此还需要建立统一框架下的分层管理模式。

其次，构建梯次制度推进模式、循序渐进实现全面覆盖。任何一项社会制度改革都不是一蹴而就的，社会保障机制建立是一个庞大、复杂的工程，要充分考虑各区域经济发展不均衡的问题，尽量规避劳动者收支差异带来的社会保障参与影响。在社会保障制度推进的过程中，要遵循梯次展开、循序渐进的原则，而不能简单粗暴地将非正规就业主体纳入统一标准下，例如弱势群体、困难群体等，要简化方法、降低标准，以体现出社会主义制度的优越性、公平性，这也是对不同层次非正规就业人员的现实能力考虑。因此，政府方面制定社会保障缴费标准的过程中，一方面要遵守“多缴多得、少缴少得”的原则设计，另一方面，建立不同的缴费区间、待遇层级，强制高收入人群参与，对于低收入、弱势群体则实施待遇挂钩机制。

再次，提供灵活性的参与途径、创新管理及服务机制。工资是非正式就业人员的主要收入来源，从事的工作类型不同、收入差异很大。在现行社会分配制度下，可以根据不同行业、工种等设置灵活的社会保障参与途径，如自由职业与雇佣主体之间应强调养老保险，危险系数较高的职业应该强调意外人身保险、职业病保险等，针对不同行业、工种设置参与的“绿色途径”，允许非正规就业人员自主选择交费区间、金额。同时，在经济新常态下也要促进个人就业观念的转变，改变“单位=稳定性”的错误认识，充分体现出社会保障机制的优势。在创新管理和服务机制的过程中，应该以传统正规就业部门为重点对象，包括部分政府机关、企事业单位等，对流动人才的社会保障机制参与进行鼓励，并进一步简化办理流程、提高工作效率、加速信息互动，确保不同类型的非正规就业人员享受同等社会保障权益。

（作者为沈阳师范大学副研究员，辽宁工程技术大学管理科学与工程专业博士研究生）

【参考文献】

①姚宇：《国外非正规就业研究综述》，《国外社会科学》，2008年第1期。

②任海霞：《非正规就业人员社会保障的困境与抉择》，《经济经纬》，2016年第3期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲