建构流域跨界水环境污染协作治理机制

崔浩

摘 要：我国水环境污染形势严峻，跨界污染是流域水环境污染的突出问题之一。地方保护主义、府际间横向分割、治理行动协调难、府际间协作治理执行依据不明确等是影响流域跨界水污染协作治理的主要原因。建立流域跨界水污染的防治机制、协调机制、行政问责机制，完善跨界水环境生态补偿机制，是提高流域跨界水污染治理成效的重要保障。

关键词：流域；水环境污染；协作治理；机制

中图分类号：F620 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）01-0001-03

流域跨界水环境污染协作治理是我国水生态环境保护的重点内容之一。生态学中的流域治理是指以流域为单元，因地制宜地布设综合治理措施，对水土及其他自然资源进行保护、改良与合理利用。全球水合作关系组织认为，流域综合治理是促进对水、陆地和相关的资源进行协调发展和管理，按照一种合理的方式，为充分发挥各地方政府作用而且没有破坏至关重要的生态系统的承受能力并产生经济和社会福利的一个过程。流域内的地方政府是治理跨界水环境污染的责任主体，流域内的企业和社会公众是广泛的参与主体，跨界水环境污染的治理过程是政府主导、多主体参与的合作治理过程，是政府、企业和社会力量一致的集体行动。

一、流域跨界水环境污染形势严峻

跨界污染是流域水环境污染的突出问题，面对日益严峻的流域跨界水环境污染形势，从中央到地方各级政府都高度重视，地方政府之间着力加强流域水环境的协作治理保护。为加强流域水资源管理，肇始于2015年全国建立由政府主要负责人负总责的省市县三级“行政首长负责制”，将国务院确定的用水总量、用水效率、水功能区限制纳污这三项控制指标逐级分解到省市县三级行政区。同年底，实现了省、市两级行政区“三条红线”控制制度全覆盖，县级行政区覆盖90%以上。建设中央、流域、省三级水资源保护信息平台，建设取用水户、水功能区、省界断面三大监控体系，初步实现了水资源管理的信息共享、互联互通和业务协同，国家从整体上对水资源的监控能力显著增强。强化水功能区水质监测，基本实现了省界水质断面监测全覆盖，定期通报各流域省界监测结果。2015年，全国530个重要省界断面监测表明，省界水体Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面比例分别为66.0%、16.5%和17.5%，主要污染指标为氨氮、总磷和化学需氧量。

我国在防治跨界水污染取得重要进展的同时，重点流域仍然面临着严重的水环境压力，跨界水环境污染形势依然严峻。我国正处在工业化、信息化和城镇化快速推进时期，经济社会发展过程中的不平衡、不协调、不可持续问题十分突出，跨界水环境污染纠纷时有发生。这些污染纠纷在当下有三个突出特点：一是由于流域内经济社会的发展对水资源的需求快速增长，水环境保护压力和水资源节约压力增大，流域水污染格局出现了新变化；二是流域内土壤中重金属、农药化肥等持久性有机污染物残留问题逐步暴露，流域面源污染防治、水环境保护和水生态修复任务艰巨；三是由于江河货物运输便利，石油化工等高污染行业大多选择江河近岸修建仓储基地和生产加工基地，这一生产布局在短期内很难改变，导致主要河流流域面临着严峻环境风险。由于我国幅员广阔，各地区发展不平衡，即使相邻区域也有经济发展水平的高低，部分官员受片面政绩观的驱使，依旧以单一的GDP增长作为执政方向，经济增长方式与环境保护相矛盾。流域内各地政府都有自己的发展规划和政策，都希望本地区能够得到最大的水资源支持，形成了流域水环境治理保护的利益博弈，因争夺有限的水资源使跨行政区域的府际关系产生矛盾、出现不合作现象。

我国有主要河流78条，在过去的一段时期里，其中有54条河流被污染，被污染河流总长度达1.8万公里。一些河流呈现明显的水质污染、流域性污染特征，出现季节性断流。根据监测显示，2016年上半年长江、珠江流域水质良好，黄河、松花江、淮河流域为轻度污染，辽河流域为中度污染，海河流域为重度污染。全国十大流域中，劣Ⅴ类占11.3%。流域水环境污染事件严重影响流域内的企业生产、居民生活，致使上下游地区之间产生严重的矛盾与冲突，如2005年松花江水污染事件；四川沱江特大水污染事故；2006年湖南岳阳饮用水源砷化合物污染事件；2009年山东临沂市亿鑫化工有限公司的砷污染事故等等。这些突发性的跨界水污染事件涉及面广、影响范围大，事后处理处置难度大、处置成本高。

二、影响流域跨界水环境污染协作治理的主要原因

流域跨界水污染防治难度大，其主要原因是在流域跨界水污染治理中，不同地區政府之间的关系很难协调，产生集体行动困境。

地方保护主义门槛难以逾越。一些地方政府对流域水环境监管失职，不能有效规范地执行法律法规赋予其的环境保护责任，甚至为了保护本地企业的利益，对那些损害流域水环境的违法行为不管不问、视而不见甚至包庇纵容。一些地方官员受片面政绩观的影响，对于一些高污染、高排放的企业“开绿灯”，一旦出现环境污染事件，地方环保部门受制于这些企业给当地带来的高额税收等因素的影响而消极处理；对于跨界水环境污染事件，更是以“自扫门前雪”的态度处置，只对本辖区的水环境污染负责，对流出辖区的污染态度消极、不负责任。“现行的只为本地区环境负责的环境行政管理体制，是产生地方政府对跨区域环境污染抱着各扫门前雪的制度性根源，显然这种心理无助于跨区域环境污染问题的解决。”[1]

流域水污染防治府际间横向分割。我国现行水污染防治管理体制不是以流域为单位设置的，而是建立的中央统一管理和地方分级分部门管理相结合的模式，即环境保护部代表中央政府行使全国水污染防治统一管理权，地方各级环保部门行使本区域的水污染防治管理权，这种无全流域干预的体制模式对流域内地方政府间在水污染防治上的博弈没有强制性的约束能力，其结果导致各地方政府间的不合作，难以从根本上治理跨界水污染问题。从治理的实际需要来看，流域水污染的治理主体和责任主体是流域内的地方政府，如果地方政府仅仅考虑本区域的自身利益，就必然会导致区域利益与流域利益的偏离。环保厅、局是地方各级政府的一个职能部门，其领导权、管理权属于地方党委和地方各级政府，环保厅、局在环境执法与管理过程中无法避免当地领导的干预和影响，当环境执法管理措施与地方经济发展利益发生冲突时，环保部门难以摆脱地方保护主义的干扰来真正保护流域水环境。因而，就出现了一些地区为发展经济不惜破坏污染流域水环境的情况，环保部门在处理跨界水污染事件时执法不严、执法不公，甚至掩盖问题、大事化小、小事化了，导致跨界河流交接断面成为严重污染河段。

流域府际间水污染协作治理缺乏执行依据。缺乏必要的法律约束和合作依据是跨界水环境污染问题在府际之间相互推诿的主要原因。《环境保护法》《水污染防治法》等法律和行政法规中都规定了地方政府必须对本行政区域内的水环境质量负责，而且明确跨界水污染纠纷由有关地方政府协商解决或由上级政府協商解决。但是，相关法律法规对各方协商解决跨界水污染事件的方式与途径、何方作为协商解决的发起方以及水环境污染的责任划分和处罚手段、责任追究程序及赔付程序等方面的问题没有明确规定，这造成了流域内的管理机构“有法依不了”的状态，而且作为执行者的环保部门本身也会屈服于当地政府的压力，不可能跨行政区进行环境执法。

流域府际间水污染治理行动协调困难。在环境保护组织设置的架构上，国家是按照属地形式来设置的，国家层面是环境保护部，地方是环保厅、环保局来负责自己辖区的环保事务。在流域跨界污染上，这样的架构设置实际上没有一个有效的组织或机构来行使跨界水污染防治的相关责任，经常出现各为其政的状态。如淮河各河段的水污染实际管理权是在流经各省的环保局手中，淮河水资源管理委员会不能直接参与各省的水资源管理工作，更不可能参与各河段的水污染防治工作。所以，一旦发生流域跨界水环境污染事件，各地环保部门和地方政府都会为本地区的发展牟利，相互推脱责任，导致跨区域的水环境污染问题解决难度增大。

水污染防治与水资源保护分离。水利部门是水资源的主管部门，负责河流水资源的统一管理、保护和综合开发，环保部门全面负责流域水环境保护和管理。水资源的开发利用与水环境的保护二者之间存在紧密联系，如水量的增减影响着水环境的纳污能力，水质的好坏又制约着水资源的开发利用。把水资源管理与水质管理分开有其内在必然性，但是在客观上二者的分开管理难以有效统筹实现水资源的生态价值与经济价值的最优化，难以有效促进水资源的开发利用和水环境保护之间的协调，不利于河流的综合开发利用与治理。

三、府际间协作治理流域水环境污染机制

流域治理是在一定的河流或湖泊流域范围内的不同地区基于经济、政治、社会、文化和自然因素而紧密联系，由地方政府主导、企业和社会公众积极参与而形成的多主体合作治理体系对流域水环境进行治理的过程。由于流域内不同地区水环境治理目标、治理动机与治理形态的差异，使得府际博弈及搭便车就成为流域治理外部性的主要原因。“府际博弈是地方政府与中央政府间、地方政府与地方政府间，在一定规则约束下，依靠所掌握的信息如何进行决策及这种决策的均衡问题。”[2]流域水资源对于沿岸地区而言具有公共性和公用性，流域水环境就成了介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。在地区经济利益的驱使下，加上水环境信息不对称和缺乏激励约束，地方政府的流域水环境治理决策和治理意图常常与中央政府的治理政策不一致，甚至与中央政府的治理政策相背、冲突，因而，流域水环境污染的外部性与地区利益的冲突就成为阻碍流域内行政区之间达成协作治理行动的障碍，“府际博弈的非理性均衡成为跨行政区流域治理困境的深层次原因。只有通过重复博弈建立行政区之间的协作治理机制才能有效控制流域跨界水环境污染。”[3]一个利益关联紧密的组织其内部存在着一种共容利益，而共容利益激励着组织内部成员关心组织的社会产出与利益的长期稳定增长。流域是自成系统的整体，流域水环境的自然属性决定了流域上、中、下游不同区域在可持续利用水资源问题上形成利益共容关系，使流域内不同利益主体的合作具有可能性，建立流域府际合作治理机制具有可行性。

1.建立流域跨界水环境污染的防治机制

流域水环境跨界污染决定了对其的防治必须是跨行政区域的多主体联动协作过程。流域水环境的整体性决定了水污染的治理不能分而治之，只有实施跨行政区的合作与集体行动才能从根本上缓解或解决流域水环境所面临的危机。流域跨界水环境污染防治机制是通过机构、机制、法规等综合性设置来协调解决流域内不同地区、不同部门、不同层级之间在水环境保护治理中的矛盾与冲突的有效载体，这一机制有助于解决流域管理与行政区域管理体制间的矛盾，能够兼顾利益博弈、经济补偿与管理效益。流域内不同地区的环保部门是跨界水环境污染防治机制的责任主体和行动主体，建构这一机制其实质是利益相关的地方政府之间在防治水环境污染上的共谋行为，其目的是为了有效协调上下游地区之间的利益博弈并遏制或避免因利益纠纷而引发突发性事件。因而，建构跨界水环境治理机制是解决跨界水环境污染的合法性制度安排，是跨行政区水环境污染防治的必然要求[4]。

制定完善的流域水环境协作治理政策、科学的跨界水环境污染防治规划是建构水污染协作防治机制的基础。流域水环境协作防治政策包括经济政策、技术政策和资金投入使用政策等，完善的政策支持是流域水环境协作治理取得成效的保障。由流域内地方政府共同参与制定的水环境协作防治规划对流域水环境保护具有引导作用。流域水环境污染防治规划必须与国家水生态环境保护规划和流域整体规划的要求相一致，必须与流域内区域发展综合规划相协调。

健全的水环境质量监测体系、真实的水环境监测信息是流域跨界水环境污染防治机制运行的前提。在流域断面建立水环境质量联合监测体系是流域跨界水环境协作防治的基础工作。流域水环境污染协作防治需要在各地监测的基础上建立统一的环境质量监测信息和数据库，统一流域监测标准和评价标准，建立流域之间的环境质量监测合作机制，建立统一的水环境信息发布和信息共享机制。同时，要完善流域水环境监测网络，形成完善的水环境监测体系，对河流跨省界、市界断面水质进行全面监控、时时监控。提升环保部门的水环境执法监管能力、水污染应急和污染源监控能力。建立综合性的流域污染源、水环境质量和水污染处置应急系统为一体的信息管理平台，减少水污染事故的发生、降低污染损失。

建立流域跨界水污染防治工作机构和纠纷解决机制。对于流域性跨界水环境污染事件，行政区域内的环保部门往往只能处理本辖区内的河流湖泊水污染问题，无力管控突发的跨界水污染问题，因此，必须建立流域跨界水环境管理机构，建构跨界水质联合监测机制、环保信息互通机制和水环境联合执法机制，妥善处理流域跨界水环境协作防治中的利益纠纷。一个超越区域政府和利益主体的权威机构能够协调流域不同地区的利益，解决流域跨界的水环境污染纠纷。流域水环境监管机构应在相关法律规定的范围内依法行使职权，发挥其在流域水环境治理中的主导地位和监督管理权限，统一目标、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控来实现流域生态环境的有效治理[5]。

2.建立流域跨界水环境污染治理协调机制

在府际之间建立跨界水环境污染防治协调机制，对治理跨界水环境污染具有重要促进作用。流域内府际间的水环境协作治理体现在联合规划、联合检查、联合监测、联合执法等方面，协调载体包括联席会议、论坛、信息通报等。在流域水环境污染治理过程中，不仅要协调府际之间和部门之间的关系，还要协调政府、企业、专家顾问和社会公众之间的关系，促使多主体共同参与水环境治理，促进流域水生态环境改善。

流域内不同地区之间的利益协调是建构流域跨界水环境协作治理机制的关键。对流域内不同地区经济发展有重大影响的生态环境建设项目，要协调其建设资金来源和利益分配。健全由指导机构、协调机构和执行机构构成的跨界水环境协作治理推进机构系统，在中央政府统一指导下、地方政府之间形成制度化的区域协调机制。环保部对主要河流湖泊的水环境防治问题进行统一规划和指导，协助解决流域水环境保護与国家经济社会发展规划有关的政策衔接事宜，专业职能机构具体推进流域内水环境保护的规划、协调等相关问题。建立协商仲裁制度，由中央政府召集对流域内难以协调的问题进行仲裁并督促实行。

3.建立流域跨界水污染治理的行政问责机制

构建严格的责任考核制度来约束、引导地方政府环境保护行为，使其重视流域水环境治理保护、整合流域内资源和各地方利益。将流域跨界水污染防治成效作为政府部门政绩考核的指标之一，将“绿水青山就是金山银山”的发展理念植根于地区经济发展的实践中。打破行政区划界限，根据流域内的经济发展水平、人口、资源和环境容量，科学布局发展水资源消耗低、环境污染少的新型产业，对流域内大规模经济开发活动要进行严格的环境影响评价。建立并落实流域水环境防治规划评估制度，强化对规划实施情况的年度评估，便于中央政府对流域水环境防治规划实施进展及存在问题的及时掌控。建立对流域内各级政府及环保部门、排污单位主要责任人的考核评估和责任追究制度，对严重影响流域水环境防治规划实施的行为依法追究责任。在政府官员考核机制中，把流域水环境防治作为考核内容之一，对水环境污染事件问责于主要领导干部，落实地方政府在跨界水污染防治中的主体责任和监督责任。

4.完善跨界水环境生态补偿机制

党的十八届三中全会提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年3月，政府工作报告明确提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。完善的跨界水环境生态补偿机制可以实现流域水生态环境利益的共享，发挥不同地区的水环境比较优势；通过优化上下游地区之间的水资源配置，实现全流域生态环境效益与经济社会效益的最优化。建立跨界水环境横向生态补偿机制，首先要对流域内水资源的生态环境价值进行客观评估。中央政府通过环保激励政策，支持地方政府在重点流域环保方面的财政支出。鼓励企业和社会力量参与跨界水环境生态补偿机制建设，建立流域水环境保护基金，支持奖励跨界水环境保护行为，对流域内发展循环经济、环保经济等绿色产业的进行基金支持。完善跨界水环境生态补偿机制的法律法规，落实跨界水环境生态补偿的财政政策，制定跨界水生态环境建设、保护和治理的具体补助办法。

参考文献：

[1]李红利.环境困局与科学发展——中国地方政府环境规制研究[M].上海：上海人民出版社，2012：137.

[2]李胜，陈晓春.基于府际博弈的跨行政区流域水污染治理困境分析[J].中国人口资源与环境，2011（12）：104-107.

[3]黄溶冰.府际治理、合作博弈与制度创新[J].经济学动态，2009（1）：76-80.

[4]唐建国.共谋效应：跨界流域水污染治理机制的实地研究[J].河海大学学报，2010（6）：45-50.

[5]柴发合.建议成立区域性大气污染管理部门[J].环境，2008（7）：34-35.